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338個(gè)地級(jí)及以上城市細(xì)顆粒物平均濃度同比下降6.0%，全國(guó)地表水國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面Ⅰ—Ⅲ類水體比例同比增加5.7個(gè)百分點(diǎn)，一組組數(shù)據(jù)，展現(xiàn)出2016年取得的環(huán)保成績(jī)。然而，隨著環(huán)境治理復(fù)雜性與解決難度不斷加大，只有繼續(xù)穩(wěn)扎穩(wěn)打，逐步完善環(huán)保督察、垂直改革等制度，才能不斷取得實(shí)效。

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)總體穩(wěn)定，環(huán)境質(zhì)量在全國(guó)范圍和平均水平上總體向好，但仍然面臨一些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)——記者從日前召開(kāi)的2017年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議獲悉，要實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，還有待于中央環(huán)保督察制度、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理試點(diǎn)等生態(tài)文明制度的逐步完善。

2016年，全國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體向好

2016年，環(huán)保部繼續(xù)打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，深入實(shí)施 “大氣十條”“水十條”“土十條”。

數(shù)據(jù)顯示，2016年，338個(gè)地級(jí)及以上城市細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度同比下降6.0%，優(yōu)良天數(shù)比例同比提高2.1個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)地表水國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面Ⅰ—Ⅲ類水體比例同比增加5.7個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類斷面比例減少2.3個(gè)百分點(diǎn)。

然而，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧坦言，“隨著環(huán)境治理措施深入推進(jìn)，留下的很多環(huán)境問(wèn)題是難啃的硬骨頭，復(fù)雜性在增加，解決的難度在加大。”比如，在大氣環(huán)境方面，全國(guó)空氣質(zhì)量考核指標(biāo)總體好于預(yù)期，顆粒物濃度持續(xù)下降，但城市空氣質(zhì)量普遍超標(biāo)，臭氧污染問(wèn)題進(jìn)一步顯現(xiàn)。在水環(huán)境方面，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例總體下降，但部分水體水質(zhì)趨于惡化，總磷污染問(wèn)題日益凸顯。

今年將實(shí)現(xiàn)中央環(huán)保督察全覆蓋，并組織開(kāi)展督察“回頭看”

環(huán)保督察，作為黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的重大安排，是2016年環(huán)保工作的一大亮點(diǎn)。

“環(huán)保督察的重要目的，就在于督促地方政府平衡好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，并督促產(chǎn)能過(guò)剩的傳統(tǒng)型企業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)。

在河北開(kāi)展試點(diǎn)后，中央環(huán)境保護(hù)督察組在去年先后開(kāi)展兩批共15個(gè)省（區(qū)、市）的環(huán)保督察。其中，內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏8個(gè)省份已將督察情況進(jìn)行了反饋。北京、上海、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅7省（市）日前結(jié)束了進(jìn)駐工作。

總體來(lái)看，環(huán)保督察交出了一份亮麗的答卷：共計(jì)受理群眾舉報(bào)3.3萬(wàn)余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，立案?jìng)刹?00余件、拘留720人，約談6307人，問(wèn)責(zé)6454人。中央環(huán)保督察有力推動(dòng)了地方黨委政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的落實(shí)，解決了一批突出環(huán)境問(wèn)題。

此外，在中央環(huán)保督察工作推動(dòng)下，全國(guó)有21個(gè)省（區(qū)、市）黨委政府出臺(tái)省級(jí)環(huán)保督察方案，20多個(gè)省（市、區(qū)）成立環(huán)保督察機(jī)構(gòu)，河北、山西、安徽、福建、四川、貴州、新疆等省（區(qū)）已啟動(dòng)對(duì)地市黨委政府的督察工作，形成了中央和省級(jí)兩級(jí)督察體制。

“中央環(huán)境保護(hù)督察中發(fā)現(xiàn)的很多共性問(wèn)題出現(xiàn)在生態(tài)文明體制改革期間，且解決難度大，這說(shuō)明生態(tài)文明建設(shè)和體制改革正進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期。”常紀(jì)文對(duì)環(huán)保督察的效果較為肯定，“由于反饋的意見(jiàn)尖銳，擺出的問(wèn)題很實(shí)，問(wèn)責(zé)嚴(yán)厲，對(duì)于地方保護(hù)主義有很大的震懾作用。”

據(jù)介紹，2017年要爭(zhēng)取盡早完成其余省（市、區(qū)）的環(huán)境保護(hù)督察任務(wù)，實(shí)現(xiàn)中央環(huán)保督察全覆蓋，并將適時(shí)組織開(kāi)展督察“回頭看”。

如何讓未來(lái)的環(huán)保督察效果更好？常紀(jì)文建議，“中央和省級(jí)的環(huán)境保護(hù)督察中，不妨讓全國(guó)人大、省級(jí)人大以及全國(guó)政協(xié)和省級(jí)政協(xié)都參與進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)‘環(huán)境公治’；督標(biāo)更要督本，比如，督察各省的同時(shí)也督察環(huán)保相關(guān)的多個(gè)部門，多涉及各地空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、體制改革是否到位等深層問(wèn)題。”

河北、重慶率先啟動(dòng)垂改工作，上海、江蘇等10省份申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)

2016年環(huán)保工作還有一個(gè)關(guān)鍵詞，就是“垂改”。2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“垂直管理制度是環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，垂改是‘底盤性’的制度改革。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤評(píng)價(jià)。

“垂改一個(gè)重要思路就是明確地方政府各部門的環(huán)保職責(zé)，建立各部門保護(hù)環(huán)境的協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，抓發(fā)展的抓環(huán)保，抓產(chǎn)業(yè)的抓環(huán)保，抓建設(shè)的抓環(huán)保，形成齊抓共管的工作格局。”陳吉寧說(shuō)。

作為一項(xiàng)環(huán)境治理的基礎(chǔ)制度，垂改推出后，受到了社會(huì)的高度關(guān)注。河北、重慶率先啟動(dòng)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施工作，在環(huán)境監(jiān)察體系、環(huán)境監(jiān)察專員制度、生態(tài)環(huán)保委員會(huì)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)等方面做出突破性安排。上海、江蘇、福建、山東、貴州、河南、湖北、廣東、陜西、青海等10個(gè)省（市）以省委省政府名義提出試點(diǎn)申請(qǐng)，天津、新疆、江西等省（區(qū)、市）也在積極開(kāi)展前期工作。

垂改會(huì)不會(huì)弱化地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任？對(duì)此，吳舜澤認(rèn)為，垂改從制度設(shè)計(jì)上，強(qiáng)化地方黨委和政府及相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，要求制定相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，由省級(jí)環(huán)保部門直接行使環(huán)境監(jiān)測(cè)職能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)有效，打破地方政府干預(yù)環(huán)保工作的困局。同時(shí)，垂直管理還將解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問(wèn)題。

吳舜澤表示，下一步，垂改將規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，以解決當(dāng)前基層環(huán)保工作矛盾集中突出，人員隊(duì)伍思想、作風(fēng)、能力和準(zhǔn)備還存在較大差距的問(wèn)題，“事業(yè)性質(zhì)、使用事業(yè)編制的縣環(huán)保局逐步轉(zhuǎn)化為行政單位，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法測(cè)管協(xié)同，配備環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度”。

陳吉寧表示，要穩(wěn)步推進(jìn)改革工作，細(xì)化舉措，落實(shí)政策，在2017年6月底前完成改革任務(wù)。未納入試點(diǎn)的省份要做好調(diào)查摸底、政策研究等前期工作，組織制定改革實(shí)施方案，為在2018年6月底前完成管理體制改革工作奠定基礎(chǔ)。