原標(biāo)題：行政不作為占比復(fù)議總量達(dá)7% 專家建議建追責(zé)體系

行政不作為占比復(fù)議總量達(dá)7%

專家建議建立可預(yù)見規(guī)范化追責(zé)體系

近年來被頻頻曝光的行政不作為問題,在實踐中究竟有多嚴(yán)重?

據(jù)中國行政法學(xué)研究會副會長、國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司原司長青鋒研究統(tǒng)計,進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政不作為案件，自2012年以來,每年大約1萬件以下，占到行政復(fù)議總量的6%到7%之間，其內(nèi)容主要涉及處罰強(qiáng)制、征收許可、行政確認(rèn)、行政確權(quán)等方面。這是《法制日報》記者從近日召開的中國行政法學(xué)研究會2016年年會上獲悉的。

囿于統(tǒng)計資料,這些數(shù)據(jù)并非全部。青鋒強(qiáng)調(diào),“還不能全面反映行政執(zhí)法當(dāng)中不作為的情況”。

國務(wù)院文件6年前點(diǎn)出問題

在中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年看來，行政不作為與市場監(jiān)管及行政檢察監(jiān)督，“是當(dāng)前我們國家存在的非常重大問題，已經(jīng)引起了老百姓的廣泛議論，我們法學(xué)工作者不得不重視這個問題。”

的確,行政不作為近年來日漸受到社會關(guān)注,行政部門多年沒有一起行政處罰；因為“不作為”被告到法院；甚至還因此收到“行政不作為”錦旗。

行政亂作為,是長期以來為老百姓反映最多政府著力解決的問題。不作為問題的解決又是何時被提上議事日程的?

梳理了國務(wù)院有關(guān)文件后，青鋒發(fā)現(xiàn)，早在2010年國務(wù)院有關(guān)文件就將這一問題明確點(diǎn)出。“一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，執(zhí)法不公、行政不作為亂作為等問題比較突出。”2010年10月10日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》說。

不過,2004年3月22日印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提到:“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生”。在青鋒看來,這里面也涉及行政不作為問題。

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重,執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出”,“也暗含了不作為的問題”。青鋒說。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計是另一個觀察視角。

青鋒通過對2012年至2015年關(guān)于行政復(fù)議有關(guān)材料的研究,發(fā)現(xiàn)涉及不作為問題的復(fù)議案件,在2012年是7072件，占所有復(fù)議申請事項中的6.39%。2013年有所上升,為9831件,占比7.53%。2014年是9987件,比重上有所下降。2015年是9583件，占比6.48%。

“不作為在執(zhí)法當(dāng)中非常值得關(guān)注”，青鋒說,建設(shè)法治政府,實現(xiàn)2020年要基本建成法治政府這個目標(biāo)，必須解決執(zhí)法當(dāng)中的不作為問題。

擔(dān)心被追責(zé)就以為不做不錯

為何近年來行政不作為問題日益突出?

中國行政法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為,這與社會上存在的認(rèn)識錯誤或者認(rèn)識誤區(qū)有關(guān)。“我們都認(rèn)為亂作為是違法，很少認(rèn)為不作為是違法的，只將其看成是一般的違規(guī)甚至是一般的瑕疵。所以,在黨政機(jī)關(guān)，普遍有一種認(rèn)為做多做錯,不做不會錯的看法。”

尤其是在黨的十八大加大反腐力度以來,行政不作為現(xiàn)象暴露出來。“原來也有,但一旦加大規(guī)則力度之后,大家擔(dān)心被追責(zé)。基于‘不做不錯’理念形成了不作為。就像老百姓說的，過去是門難進(jìn)、臉難看、話難講、事難辦，磨破嘴、跑斷腿，現(xiàn)在是門好進(jìn)，臉好看，話好講，事不辦。”馬懷德說。

在觀念之外，制度也是其中一個主要原因。比如,對于“法定職責(zé)必須為”，就有實現(xiàn)的障礙，“哪些職責(zé)是法定職責(zé)，還很難判斷，界限不清楚就有推諉就有失職瀆職。”馬懷德認(rèn)為，制度缺失也導(dǎo)致了不作為，制度應(yīng)該對所謂的“作為”、“不作為”的界限劃清楚。

此外,追責(zé)方式過于簡單，也被認(rèn)為應(yīng)該對不作為負(fù)責(zé)。馬懷德指出:“過于簡單化的粗糙的追責(zé)方式,導(dǎo)致越來越多的不作為。”

遏制不作為需創(chuàng)新追責(zé)監(jiān)督方式

去年年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求加大問責(zé)力度，堅決糾正行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、庸政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。

《決定》明確,行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為,勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。

如何實現(xiàn)這些要求,有效遏制行政不作為問題?

馬懷德認(rèn)為，要轉(zhuǎn)變觀念，對不作為認(rèn)定和追責(zé)的觀念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。“不作為本身就是違法，不作為跟亂作為違法的結(jié)果是一樣的。不是做多錯多不做不錯,而是做多錯多有可能，但是不做有可能是錯,而且必然是錯。”增強(qiáng)依法依規(guī)追責(zé)理念。“現(xiàn)在的追責(zé)還是政策層面多一些,所謂‘運(yùn)動來了風(fēng)聲緊了’，追得比較兇，用力過猛，但是缺乏穩(wěn)定、長期的、可預(yù)見的規(guī)范化的追責(zé)體系。”

加快制度建設(shè)，完善相關(guān)立法。比如《行政程序法》《行政組織法》。程序法會規(guī)定法定期限、合理期限，組織法則規(guī)定法定職責(zé)，就可以因此對不作為進(jìn)行判斷。

青鋒也認(rèn)為，必須要明確行政執(zhí)法部門的職權(quán)。要梳理執(zhí)法依據(jù)，公布權(quán)力清單。“既是法定權(quán)力，也是必須履行的法定義務(wù)，行政執(zhí)法部門任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”

馬懷德還建議，創(chuàng)新追責(zé)監(jiān)督方式，形成合理梯度的追責(zé)。“法律的追責(zé)不能一竿子插到底，用最強(qiáng)烈的手段。應(yīng)該約談或者指導(dǎo)、警示，最后達(dá)到處分，甚至是處罰,或者追究刑事責(zé)任這樣的梯度。”還應(yīng)該充分運(yùn)用檢察監(jiān)督。

青鋒提出，在行政評議考核當(dāng)中也要加強(qiáng)這方面的考核。“評議考核的主要內(nèi)容是行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法律義務(wù)。評議考核怎么考，考什么，其中就有對他們是不是積極作為，有沒有履行法律義務(wù)的內(nèi)容。”青鋒說。