引領(lǐng)新常態(tài)，進一步加強耕地保護，必須明確耕地保護綜合目標，創(chuàng)新耕地保護機制

剛剛閉幕的中央農(nóng)村工作會議明確提出，保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線，要保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產(chǎn)能，保主產(chǎn)區(qū)特別是核心產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。有專家預(yù)測，2016年在進行農(nóng)村土地改革時，耕地保護和補償制度有望迎來頂層設(shè)計。

賴明

耕地保護是我國的一項基本國策。隨著我國經(jīng)濟、社會制度不斷調(diào)整，改革發(fā)展深入推進，耕地保護出現(xiàn)了許多新情況、新問題，面臨許多新挑戰(zhàn)。引領(lǐng)新常態(tài)，進一步加強耕地保護，必須明確耕地保護綜合目標，創(chuàng)新耕地保護機制。耕地保護在“三農(nóng)”工作中具有舉足輕重的地位。保護耕地應(yīng)立足基本國情，兼顧多重目標。

穩(wěn)住耕地數(shù)量。我國人多地少，人均耕地占有量不足世界平均水平的1/3。當前，快速推進的城鎮(zhèn)化、償還生態(tài)“欠賬”實施必要的“退耕”、對耕地的人為破壞，以及后備耕地資源改造難度加大等，都對保持耕地總量動態(tài)平衡帶來巨大壓力。尤其是一些地區(qū)盲目造城占用耕地問題，仍然屢禁不止。應(yīng)嚴守18億畝耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田，依法采取更嚴格措施穩(wěn)住耕地數(shù)量。

保證耕地質(zhì)量。由于長期粗放掠奪式耕作，過量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜，造成我國大量耕地的土壤板結(jié)、酸化，土質(zhì)和肥力退化。目前，農(nóng)藥化肥綜合利用率僅30%左右，農(nóng)用塑料薄膜回收率僅60%，受到中、重度污染的耕地面積約5000萬畝，直接影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。穩(wěn)定和提升耕地質(zhì)量的任務(wù)十分艱巨。

保障耕地主體的權(quán)益。中共十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，

允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。應(yīng)從法律上完善農(nóng)民耕地權(quán)益及其實現(xiàn)方式，防止權(quán)利“空置”。同時，引領(lǐng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革新情勢，建立保障耕地實際經(jīng)營主體權(quán)益的制度規(guī)范。

確保農(nóng)產(chǎn)品供給。糧食安全是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。習近平同志強調(diào)，中國人的飯碗要始終牢牢端在自己手上,而且飯碗里應(yīng)該主要裝中國糧。耕地保護首先應(yīng)圍繞“谷物基本自給，口糧絕對安全”著力，其次應(yīng)提供滿足消費者多元需求的農(nóng)產(chǎn)品，還要適應(yīng)農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展需要。應(yīng)因地制宜，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

鞏固農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，其重要意義不僅在于規(guī)范和調(diào)節(jié)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系，而且有利于鞏固村民自治制度，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。加強耕地保護不僅不能違背這一基本經(jīng)濟制度，而且應(yīng)有利于鞏固這一基本經(jīng)濟制度。從一些地方的探索實踐來看，在堅持統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制前提下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是能夠有效“放活”的。

中共十八屆五中全會提出：“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?！敝醒搿蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。因此，應(yīng)著眼于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，創(chuàng)新與土地規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的耕地保護機制。

一是禁止流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”，遏制流轉(zhuǎn)土地“非糧化”。一些地方表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)農(nóng)地的強烈沖動，不少已流轉(zhuǎn)農(nóng)地被改變了農(nóng)用性質(zhì)。對這些問題，應(yīng)予以高度重視，通過行政和法律手段加以約束和規(guī)范。

二是把握土地經(jīng)營規(guī)模的“度”。今后一段時期，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對象應(yīng)主要為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社，尤其應(yīng)鼓勵土地向種田能手和職業(yè)農(nóng)民集中。土地集約經(jīng)營規(guī)模關(guān)涉經(jīng)濟、政治、社會等多方面，非常敏感和復(fù)雜?？疾燹r(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?！斑m度性”應(yīng)因經(jīng)營主體類型而異，多維度分析。

三是支持適當改造、擴大耕地面積。通過相關(guān)項目和資金傾斜，支持新型經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地進行基礎(chǔ)設(shè)施改造，中低產(chǎn)田改造，小田改大田，擴大耕作面積。應(yīng)對經(jīng)營主體的投入、增加的耕地面積在流轉(zhuǎn)期滿后如何處分提前約定，防止出現(xiàn)權(quán)益糾紛。

四是謹防新的粗放式和掠奪式生產(chǎn)。雖然規(guī)模經(jīng)營能夠產(chǎn)生規(guī)模效益，但規(guī)模經(jīng)營可能導(dǎo)致過于注重規(guī)模效益，而且經(jīng)營者為了追求短期利益最大化，極易掠奪式生產(chǎn)。對此，應(yīng)采取確定合理的流轉(zhuǎn)期限，實行耕地質(zhì)量合同管理等方式加以防范。

五是對土壤進行約束性修復(fù)?！芭喾实亓?，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力”，是一項重要的耕地保護措施。由于一家一戶經(jīng)營少許土地，很多農(nóng)民向“種滿種足”、“高產(chǎn)多產(chǎn)”要效益，無暇顧及土地的“休養(yǎng)”。規(guī)模經(jīng)營從客觀上提供了采取技術(shù)性、環(huán)節(jié)性措施涵養(yǎng)耕地的條件。應(yīng)支持和引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營主體有計劃、分輪次地休耕輪作。對采取耕地輪休措施的新型主體給予適當補償，補償標準可依經(jīng)營者的額外支出、實際損失和農(nóng)田地力效益等因素確定。

（作者系全國政協(xié)常委、九三學(xué)社中央副主席）