一條長江由10多個(gè)部委和11個(gè)省區(qū)市政府條塊分割各管一段

一方執(zhí)法竟遭異地執(zhí)法部門阻礙

眼見前方航標(biāo)損毀，航道工作人員卻無動(dòng)于衷，只因損毀航標(biāo)不在自身管轄范圍；執(zhí)法部門追一艘“三無”采砂船，竟有另一地方執(zhí)法人員出面袒護(hù)涉事船只，無奈只能眼睜睜看著采砂船逃之夭夭……《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一條長江，卻由10多個(gè)部委和11個(gè)省區(qū)市政府條塊分割各管一段，在此格局下，一些相關(guān)地區(qū)和部門從自身利益出發(fā)，各自為政甚至互設(shè)關(guān)卡，“有利益的一哄而上，沒利益的都往外推”，難以形成治江合力。業(yè)內(nèi)人士稱，一些地方往往出了事故不惜一切代價(jià)，沒有出事就不愿付出任何代價(jià)，對江河湖海航運(yùn)安全麻痹大意甚至不聞不問。

地方執(zhí)法人員袒護(hù)“三無”采砂船

記者乘坐長江某地航道局的公務(wù)船在長江航行，航道人員仔細(xì)清理了幾座航標(biāo)周圍的雜物，船開至長江與一支流交匯處時(shí)，眼見前方航標(biāo)損毀，工作人員卻無動(dòng)于衷。“那邊是支流水域，不是長江干線，歸地方港航部門管，我們不能過去。”

對于中國經(jīng)濟(jì)而言，長江航運(yùn)的重要性不言而喻。不過，一條長江卻由10多個(gè)部委和11個(gè)省區(qū)市政府條塊分割各管一段。在此格局下，難以形成治江合力。

宜賓地方海事局負(fù)責(zé)人表示，目前長江干線上航務(wù)管理局、海事局、航道局、長航公安局等部門的管轄職能和范圍各有不同，如三峽和葛洲壩之間的數(shù)十公里江段就由長江三峽通航管理局管理。長江干線和長江分支河流的海事管理分屬國家海事和地方海事管理，上面各屬交通部和各省市管理。長江干線的公安管理同時(shí)屬長航公安和地方公安管理，各縣市在長江都有水上公安，造成長江干線上有2支公安隊(duì)伍。各地省內(nèi)水上不同機(jī)構(gòu)間況且難以互通，更不用說沿江各省各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

多地海事部門負(fù)責(zé)人對協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)難表達(dá)了擔(dān)憂，長江海事局搞電子巡航，江蘇海事局推“全程監(jiān)控一體化”，各分支河流的地方海事基本沒有信息化，數(shù)據(jù)難以共享。此外，因?yàn)橛兄醒牒偷胤絻芍?zhí)法隊(duì)伍，在不同地方有時(shí)會(huì)相互打架，給安全管理工作帶來很多障礙。

江蘇海事局船舶處負(fù)責(zé)人認(rèn)為，低質(zhì)量的內(nèi)河船舶大量存在，一方面是因?yàn)楹竭\(yùn)經(jīng)濟(jì)不景氣，另一方面是因?yàn)橹袊壣绾偷胤酱瑱z機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。多位港口企業(yè)負(fù)責(zé)人還透露，由于港口管理在地方，長江干線的航運(yùn)管理在中央，各港口的裝卸貨品等數(shù)據(jù)到不了海事、公安部門，船舶有沒有違禁品、有沒有超載、有沒有偷稅漏稅，很多時(shí)候只有港口知道，“我們只管裝卸，數(shù)據(jù)不跟監(jiān)管部門共享。”

長江流經(jīng)10多個(gè)省份，地區(qū)之間分段而治，邊界水域成了安全管理和執(zhí)法的難點(diǎn)。一位地方執(zhí)法人員告訴記者，長江九江段跨越三省，中線以外就是湖北和安徽的地界，有一次他們?nèi)プ芬凰摇叭裏o”采砂船，船跑到安徽江段，竟然有當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法人員出面袒護(hù)，只能眼睜睜看著采砂船逃之夭夭。

以鄰為壑的“驅(qū)趕式”執(zhí)法漸成常態(tài)

多位基層執(zhí)法人員告訴記者，涉及挖砂采砂等水利違法行為的，長江上“驅(qū)趕式”執(zhí)法已逐漸成為常態(tài)，不少地方江南江北分屬不同省份，船往對面一跑，缺乏跨省聯(lián)動(dòng)，當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門一點(diǎn)辦法都沒有。

專家認(rèn)為，“九龍治水”機(jī)制表面上集中了眾多部門的力量，但并沒有達(dá)到“團(tuán)結(jié)治水”的目的，反而鼓勵(lì)了各地區(qū)、各職能部門從局部利益、地方利益出發(fā)，對內(nèi)河航運(yùn)乃至全國航運(yùn)的各方面“分而治之”，航運(yùn)環(huán)境、河道環(huán)境被破壞得七零八落，導(dǎo)致“有利益的一哄而上，沒利益的都往外推”，難以形成治水合力。

——不同部門、不同地區(qū)監(jiān)管步調(diào)不一致、執(zhí)法尺度難統(tǒng)一，陷入“囚徒困境”，影響長江等江河湖海航運(yùn)市場健康發(fā)展。一家物流公司負(fù)責(zé)人稱，現(xiàn)在航運(yùn)市場運(yùn)力嚴(yán)重過剩，很重要的原因是各地船舶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)差異太大。“湖北、湖南等地對新船的把關(guān)很嚴(yán)，安徽、河南等地政府卻大肆補(bǔ)貼、鼓勵(lì)造新船下水，河南不靠長江，卻有5000多艘船常年在長江運(yùn)營，導(dǎo)致運(yùn)能越來越過剩，形成惡性循環(huán)。另外，不同海事部門管轄的水域，尤其是國家海事和地方海事隸屬關(guān)系不同，機(jī)制體制不同，執(zhí)法尺度也不一樣，船員操作起來很麻煩。”

很多內(nèi)河船員說：“在長江干線航行還好，就怕進(jìn)支流內(nèi)河，進(jìn)了地方海事轄區(qū)，就發(fā)抖(害怕地方有關(guān)部門亂執(zhí)法、亂罰款)”。

——以鄰為壑的管理使得“驅(qū)趕式”執(zhí)法逐漸成為常態(tài)。記者在長江支流洪湖段和洞庭湖水域采訪時(shí)，曾看到地方海事部門對非法采砂船不斷喊話驅(qū)趕，卻沒有別的執(zhí)法手段。“采砂歸長江水利委員會(huì)管，但采砂船出事了責(zé)任在我們，沒有辦法，只能把船趕出我們的轄區(qū)。”

——各管一攤，自掃門前雪，難以形成治水合力。一名地方港航局負(fù)責(zé)人說，海事“中央軍”負(fù)責(zé)長江干線的監(jiān)管，地方海事負(fù)責(zé)支流內(nèi)河湖泊管理。地方的船舶由地方負(fù)責(zé)登記、檢驗(yàn)后大量進(jìn)入長江干線，從事干支線綜合運(yùn)輸，這些船行走在中央和地方兩種海事轄區(qū)。水利、海事、港航、公安、漁政等涉及各部委的執(zhí)法力量只能在自己的職能范圍內(nèi)行使職權(quán)，處罰力度有限，無法形成合力。

多位基層海事執(zhí)法人員表示，不僅僅是長江，現(xiàn)在水上船舶安全管理大多是海事部門“單打獨(dú)斗”，沒有落實(shí)各級縣鄉(xiāng)政府的安全主體責(zé)任。

“一些地方往往是出了事故不惜一切代價(jià)，沒有出事就不愿付出任何代價(jià)，對江河湖海航運(yùn)安全麻痹大意甚至不聞不問。”有業(yè)內(nèi)人士稱，比如，渡船標(biāo)準(zhǔn)化改造和渡口標(biāo)準(zhǔn)化改造，是提高內(nèi)河渡船安全系數(shù)的有效措施，但不少地方重視支汊河流渡船改造，而輕長江干線渡船改造，渡口改造也存在“重城市輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

“一盤棋”戰(zhàn)略才能形成治江合力

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長江經(jīng)濟(jì)帶上升為國家戰(zhàn)略后，沿江各省市政府和有關(guān)部門都有共識，要加強(qiáng)交流合作，確保綜合立體交通安全，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。然而，各地都感到體制機(jī)制積弊已久，需要國家政策推進(jìn)和法律保障，通過全面深化改革打破體制機(jī)制壁壘。

一，沿江地方政府與涉水各部門齊抓共管，發(fā)揮地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。涉水地方政府與涉水各部門齊抓共管，盡快形成安全監(jiān)管綜合治理格局。

二，整合水上執(zhí)法力量和資源，形成相對統(tǒng)一的水上管理機(jī)制。有地方海事局部門負(fù)責(zé)人建議，從國家立法層面把資源整合到水上執(zhí)法力量相對強(qiáng)的部門，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行動(dòng)把好水上安全關(guān)。

三，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)制訂長江乃至全國內(nèi)河發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一船舶檢驗(yàn)及航行標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)多重標(biāo)準(zhǔn)和多重管理。

有關(guān)專家和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，近期應(yīng)充分發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，協(xié)調(diào)解決長江流域水上安全監(jiān)管的體制積弊，并建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制、穩(wěn)定的增長投入機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和公眾參與機(jī)制等，為全國層面破除江河湖泊“九龍治水”的現(xiàn)狀提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。