2015年，對于許多地方人大而言可謂是有著里程碑意義的一年。

3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定——這是我國15年來首次修改立法法。

作為中國特色社會主義法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法修改關(guān)乎國家政治制度頂層設(shè)計，每一處修改都意義重大。其中，“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”尤為受關(guān)注。

除原來31個省、自治區(qū)、直轄市和49個已賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共80個主體外，立法法又賦予其他237個設(shè)區(qū)的市(立法法通過后，又有兩個地區(qū)改為設(shè)區(qū)的市)、30個自治州、4個不設(shè)區(qū)的地級市享有地方立法權(quán)，地方立法主體總共達到351個。

多市拿到地方立法“門票”

依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是地方多年的期盼，是黨中央作出的重大決策，也是貫徹實施立法法的重點。

黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，十八屆四中全會進一步要求“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。十二屆全國人大三次會議通過的修改后的立法法，明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間。

在經(jīng)過一系列準備工作后，各地開始著手設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)工作。

7月30日下午，河南省十二屆人大常委會第十五次會議表決通過了《河南省人民代表大會常務委員會關(guān)于確定南陽、焦作、平頂山、開封、安陽、鶴壁、駐馬店、漯河市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》。在此之前，河南省擁有地方立法權(quán)的只有省會鄭州和“較大的市”洛陽，而修改后的立法法施行后，河南省除了未設(shè)區(qū)的濟源市，其他15個省轄市都將擁有地方立法權(quán)，分批行使地方立法權(quán)。

據(jù)統(tǒng)計，僅從5月中旬開始至9月，河北、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、廣西、海南等12個省區(qū)的人大常委會已經(jīng)作出決定，確定了85個開始制定地方性法規(guī)的市州。其他地方根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，也在有條不紊地推進各項工作。

需要指出的是，賦權(quán)之后，地方立法進度不是“一刀切”。

修改后的立法法規(guī)定，除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院已經(jīng)批準的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

鎮(zhèn)江成首“吃螃蟹”設(shè)區(qū)市

12月4日，江蘇省十二屆人大常委會第十九次會議審查批準了《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》。這是全國新獲立法權(quán)城市首個提請審議批準的地方性法規(guī)。

在地方行使立法權(quán)熱潮中，鎮(zhèn)江成為第一個“吃螃蟹”的設(shè)區(qū)的市。

據(jù)了解，由于地方立法的缺失，近年來鎮(zhèn)江許多景區(qū)文物資源遭破壞、景區(qū)設(shè)施被毀壞、違章搭建、違規(guī)開發(fā)的情況時有發(fā)生，法治化保護的呼聲不斷。立法法修改后，對地方立法權(quán)的“擴容”，給類似問題的解決帶來了歷史機遇。7月31日，經(jīng)江蘇省十二屆人大常委會第十七次會議決定，鎮(zhèn)江市成為首批立法法修改后獲得地方立法權(quán)的城市，市人大及其常委會可以開始制定地方性法規(guī)，市人民政府可以開始制定規(guī)章，包括“三山”保護在內(nèi)的鎮(zhèn)江城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護真正迎來了轉(zhuǎn)折點。

從首批獲得地方立法權(quán)到正式遞交江蘇省人大常委會審議，《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》僅用了不到5個月時間。鎮(zhèn)江市人大常委會法工委主任張蕾指出，能如此迅速地制定鎮(zhèn)江首部地方性法規(guī)，得益于“立法準備和爭取授權(quán)”雙管齊下。

立法法修改后，鎮(zhèn)江市在人大機構(gòu)建設(shè)和立法調(diào)研方面馬不停蹄、齊頭并進。4月，鎮(zhèn)江市委書記夏錦文調(diào)研人大工作后要求“立法準備和爭取授權(quán)”同步，全力實現(xiàn)“力爭年內(nèi)制定首部地方性法規(guī)”的目標。

當月，鎮(zhèn)江市就在江蘇省內(nèi)首個正式提出設(shè)立“市人大法制委、市人大常委會法工委”機構(gòu)編制申請，并獲得批復，成為江蘇首個由市人大常委會決定設(shè)立法工委的地市。

6月初，鎮(zhèn)江市人大常委會啟動了立法調(diào)研工作，在不到20天時間內(nèi)，先后發(fā)放600多份立法項目征集函，并向社會公開征集立法項目建議。此外，鎮(zhèn)江市人大常委會還召開了17場立法專題座談會，盡可能全方位、多渠道征求意見。經(jīng)過梳理，共形成24件立法項目建議，為制定首部地方性法規(guī)提供了大量一手資料。7月上旬，將首部法規(guī)鎖定在金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護方面。

“廣東經(jīng)驗”不降標準底線

不能否認的是，獲得“門票”易，如何保證有效行使地方立法權(quán)難。

立法權(quán)限是立法體制的核心內(nèi)容。雖然立法法對各個立法主體的權(quán)限和關(guān)系作了規(guī)定，但是由于語言文字本身所具有的不確定性以及社會實踐的變化發(fā)展，對地方立法權(quán)限范圍的準確把握及其與國家立法的關(guān)系成為了地方立法工作理論和實務面臨的基礎(chǔ)問題。設(shè)區(qū)的市立法作為一項新生事物，仍面臨立法權(quán)限的界定、立法能力的建設(shè)以及與現(xiàn)有立法體制的磨合等諸多困難和問題。

廣東有著“立法試驗田”之稱，從1999年起就嘗試在立法工作機制、論證形式等方面進行創(chuàng)新。今年，在如何做好17個新行使地方立法權(quán)地市的立法工作，廣東也有不少獨到經(jīng)驗。

去年9月召開的第二十次全國地方立法研討會，針對立法法修改釋放出了多個信號。會議結(jié)束后，廣東省人大常委會黨組立即向省委匯報了立法法修改的進展情況，并組織有關(guān)方面，到全省21個地級以上市開展調(diào)研，基本摸清了各市人大常委會法制工作機構(gòu)設(shè)置、編制、人才儲備情況。

廣東省人大常委會調(diào)研發(fā)現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市要開展立法工作，困難多多——沒編制、沒人才，立法進度不一樣，部分經(jīng)濟欠發(fā)達的市，連相關(guān)的準備工作都尚未正式啟動。調(diào)研結(jié)束后，他們從立法能力、立法需求和人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況等方面對地市進行全面評估，并明確了地市立法權(quán)下放的工作原則，那就是“標準不能降低、底線不能突破，成熟一個、確定一個”。對于立法能力達不到要求、立法質(zhì)量得不到保障的地方，暫不確定其行使地方立法權(quán)。

在調(diào)研基礎(chǔ)上，今年5月底，廣東省人大常委會確定佛山等9市為第一批開始行使地方立法權(quán)的市后，將于今年年底以及明年年初確定第二批、第三批。

法制委是立法法規(guī)定的統(tǒng)一審議機構(gòu)，法工委是工作班子。要做好立法工作，兩者缺一不可，它們也是評估立法能力強弱的重要環(huán)節(jié)。因此，佛山等9市已經(jīng)成立了或經(jīng)市委同意成立了法制委和法工委，前者的組成人員，主要來自市人大常委會法制工作機構(gòu)、專家學者和基層法制工作部門的人大代表，有法學學歷及法律實踐工作經(jīng)驗者居多，后者則配備編制、工作人員8至10名，均具備法學學歷或者法律實踐工作經(jīng)驗。

為了幫助各市培養(yǎng)立法人才，廣東省人大常委會決定協(xié)商各市派員到常委會法工委跟班工作，每批8人左右，時間為半年，用一至兩年時間使所有市立法工作人員都跟班工作一次。今年3月，佛山等7市的8名同志已第一批開始到法工委跟班工作。在省里沒有統(tǒng)一發(fā)文、沒有下達一個編制指標的情況下，17個新行使地方立法權(quán)的地市，采取由本市調(diào)劑或人大機關(guān)內(nèi)部調(diào)劑等方式解決法工委8至10個編制。目前，上述市的法工委編制共約130多個。

9月，第二十一次全國地方立法研討會在廣州召開，廣東省人大常委會主任黃龍云將這一年來廣東在地市立法實踐中的所得，一一向兄弟省市分享。

一枝獨秀不是春，百花齊放滿園春。相信受“廣東經(jīng)驗”的啟示，地方立法必將開啟新的篇章。