原標(biāo)題：養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行名義賬戶也要擴(kuò)大賬戶

　　鄭秉文，中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任、美國研究所所長，人力資源和社會保障部咨詢專家委員會委員，全國社會保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會委員。研究領(lǐng)域主要為福利國家，社會保障制度比較，社保基金投資和企業(yè)年金等。代表作有《鄭秉文自選集》（三卷）、《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》、《國際社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》、《社會保障的發(fā)展歷程與前沿探索》等。

　　●三中全會《決定》提出“完善個(gè)人賬戶制度”，取代十幾年的做實(shí)個(gè)人賬戶的表述，意味著向名義賬戶（NDC）轉(zhuǎn)型。

　　●提高激勵(lì)性的問題，是目前制度存在的主要問題。按照真實(shí)的工資收入基數(shù)，每年收繳上來的錢還應(yīng)至少提高三分之一才對。激勵(lì)性不好，是因?yàn)榇蠹也恢垃F(xiàn)在交的錢以后是否能拿回來，它們之間關(guān)系松散，掛鉤不明確、不緊密。

　　●在這個(gè)制度結(jié)構(gòu)下，提高激勵(lì)性的作法只能是擴(kuò)大賬戶比例，壓縮統(tǒng)籌比例，這樣，就有可能增加制度的激勵(lì)和提高支付、收入能力，進(jìn)而提高制度的支付能力和可持續(xù)性。

　　●這輪改革中，如果只是把空賬予以合法化，而沒有擴(kuò)大NDC比例，那就意味著改革紅利浪費(fèi)了，是“半拉子改革”。

　　中國經(jīng)濟(jì)50人論壇、新浪財(cái)經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第279期日前召開。中國經(jīng)濟(jì)50人論壇特邀專家、中國社會科學(xué)院美國研究所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文發(fā)表了題為“中國養(yǎng)老保險(xiǎn)向NDC轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)與基本思路—基于三中全會《決定》的學(xué)習(xí)體會”的主題演講。鄭秉文表示，十八屆三中全會《決定》在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面的核心要義，就是從“做實(shí)賬戶”轉(zhuǎn)向“名義賬戶”。我國實(shí)行了20多年的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不可持續(xù)，尤其是難以做實(shí)賬戶，所以必須深化改革。基本取向在于通過擴(kuò)大個(gè)人賬戶提高激勵(lì)性。鄭秉文強(qiáng)調(diào)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首先要保證自我平衡，它只是養(yǎng)老保障制度的一部分，不應(yīng)目標(biāo)錯(cuò)配，過度承擔(dān)保障的功能。

　　做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)基本告一段落

　　鄭秉文說，在解決養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)的思路和路徑方面，十八屆三中全會通過的《決定》提出，“完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則。推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。目前我國推進(jìn)改革的重要依據(jù)就是這幾句話。十幾年來，歷次文件強(qiáng)調(diào)的都是“繼續(xù)做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)”，但是《決定》不再要求做實(shí)個(gè)人賬戶，而是要求完善它，這標(biāo)志著制度開始轉(zhuǎn)型，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)基本告一段落。

　　“堅(jiān)持精算平衡原則”是專業(yè)術(shù)語，也是在黨的文獻(xiàn)當(dāng)中從來沒有出現(xiàn)過的重大突破。它要求我們的保險(xiǎn)制度要有自我平衡的能力，也就是說，財(cái)政的歸財(cái)政，保險(xiǎn)的歸保險(xiǎn)；政府的歸政府，市場的歸市場。它們之間的界限要相對清晰，兩個(gè)制度才能都健康起來。

　　鄭秉文介紹說，在社保制度研究中，有一對最基本的概念，一個(gè)是繳費(fèi)確定型制度（DC制度），一個(gè)是待遇確定型制度（DB制度）。DC制度下，由賬戶繳費(fèi)資金量及其投資收益決定待遇水平，賬戶資產(chǎn)在退休那一刻的多與少，決定未來退休金的水平。DB制度則是先規(guī)定待遇水平。這是最傳統(tǒng)的概念，已經(jīng)形成半個(gè)多世紀(jì)了。 最近15年又出現(xiàn)了新的概念，一個(gè)是多了“F”（funded），一個(gè)是多了“N”（notional）。“F”是實(shí)際的錢，指積累；“N”是指虛擬的，沒有錢。因此，DC就擴(kuò)展為FDC或NDC。NDC就是名義賬戶，虛擬建一個(gè)賬戶，多繳多得，但是賬戶里沒有錢。

　　鄭秉文表示，我國20年以前建立的統(tǒng)賬結(jié)合制度，賬戶里是要看到錢的。但是NDC賬戶里邊沒有實(shí)際的錢，錢可以被看作是拿去“投資”了，“投資”的對象是老一代退休人口，為他們支付了養(yǎng)老金。

　　統(tǒng)賬結(jié)合制度不可持續(xù)

　　他表示，之所以現(xiàn)在要全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，首先是因?yàn)槲覈B(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處于待遇提高最快和財(cái)政補(bǔ)貼最多的歷史時(shí)期，老百姓的胃口被吊得很高。從2005年開始每年上調(diào)10%，肯定不可持續(xù)。

　　其次，我國目前正處于參數(shù)調(diào)整、完善制度和結(jié)構(gòu)改革的三項(xiàng)任務(wù)疊加期。

　　“參數(shù)調(diào)整”所說的參數(shù)主要是三個(gè)：繳費(fèi)率、替代率和贍養(yǎng)率。其中，贍養(yǎng)率很難升降。我國的人口老齡化，導(dǎo)致贍養(yǎng)率從新中國建國初期6個(gè)人養(yǎng)1個(gè)提高到目前的3個(gè)人養(yǎng)1個(gè)，預(yù)計(jì)到2050年就成了2個(gè)人養(yǎng)1個(gè)。

　　要想保持制度財(cái)務(wù)平衡，可以考慮的做法是提高繳費(fèi)水平或是降低退休一代的待遇。但是，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)28%的繳費(fèi)率，加起來其他4險(xiǎn)，加上企業(yè)年金12%，加上住房公積金的兩個(gè)12%，一共74%。中國已經(jīng)成了全世界繳費(fèi)水平最高的國家之一，不能再提高了。

　　替代率降低同樣不容易。因?yàn)樯鐣缚谝呀?jīng)被吊高了，要降一定要有個(gè)說法。那就只能動退休年齡，通過它來調(diào)節(jié)贍養(yǎng)率了。全世界的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也都是這樣。

　　從我國實(shí)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度本身來看，也面臨困境，亟須改革。

　　第一，它的便攜性不好。因?yàn)榻y(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致異地轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系復(fù)雜，并由此派生出很多難以克服的制度缺陷。

　　第二，可及性很差。它是全世界最復(fù)雜的一個(gè)制度，很難吸引農(nóng)民工很痛快地加入進(jìn)來。

　　第三，可靠性不好。待遇水平年年在變化，正常的調(diào)節(jié)機(jī)制缺位導(dǎo)致替代率不斷下降，連續(xù)10年的行政干預(yù)不利于制度的長期建設(shè)。

　　第四，激勵(lì)性很差。當(dāng)前繳費(fèi)與未來收益的關(guān)系太松弛，誰也不知道自己交的錢能不能拿回來，于是大家都想從制度上拿好處卻不愿做貢獻(xiàn)。

　　第五，公平性問題。涉及到縱向和橫向的公平性。前者指退休第一年和退休第十年拿的錢沒有給出精確的替代率預(yù)期；后者指不同人群之間、地域之間、部門之間、城鄉(xiāng)之間，制度太粗放。

　　第六，收益性很差。投資體制建立不起來，完全靠銀行存款。

　　第七，繳費(fèi)收入和財(cái)政補(bǔ)貼的替代性很差，宏觀資金運(yùn)用效率低下，制度運(yùn)行成本十分高昂。因?yàn)椴话l(fā)達(dá)省份沒有錢發(fā)養(yǎng)老金，所以國家每年要給那些不發(fā)達(dá)省份投錢。然而，不發(fā)達(dá)省份沒有錢是因?yàn)槿丝谙蛲饬鲃樱B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)都交給發(fā)達(dá)地區(qū)了。結(jié)果就是把財(cái)政的錢最終置換成了發(fā)達(dá)地區(qū)銀行的養(yǎng)老保險(xiǎn)存款。而且這些財(cái)政的錢因?yàn)檗D(zhuǎn)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)存款，只能放到國有銀行享受2%的存款利率，就導(dǎo)致效益低下，制度運(yùn)營成本非常高。

　　第八，制度長期難以定性，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)沒有盡頭。

　　提高制度的激勵(lì)性

　　鄭秉文認(rèn)為，三中全會《決定》提出“完善個(gè)人賬戶制度”，取代十幾年的做實(shí)個(gè)人賬戶的表述，意味著向NDC轉(zhuǎn)型。

　　除了轉(zhuǎn)向NDC以外，全面深化改革的其他內(nèi)容是什么呢？

　　鄭秉文認(rèn)為，是提高激勵(lì)性的問題，這是目前制度存在的主要問題。沒有激勵(lì)性，大家都不按真實(shí)工資作為基數(shù)去繳費(fèi)，各種手腳和跑冒滴漏出現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)。制度的實(shí)際收入并沒有實(shí)際費(fèi)率那么高，這是公開的秘密，按照真實(shí)的工資收入基數(shù)，每年收繳上來的錢還應(yīng)至少提高三分之一才對。激勵(lì)性不好，是因?yàn)榇蠹也恢垃F(xiàn)在交的錢以后是否能拿回來，他們之間關(guān)系松散，掛鉤不明確、不緊密。

　　當(dāng)初之所以引入個(gè)人賬戶、建立起全世界唯一的統(tǒng)賬結(jié)合制度，目的就是為了調(diào)動個(gè)人積極性，實(shí)行多繳多得，減少社會統(tǒng)籌大鍋飯的因素。統(tǒng)賬結(jié)合的比例，現(xiàn)在是個(gè)人交8%進(jìn)個(gè)人賬戶，單位交20%進(jìn)入社會統(tǒng)籌，總的繳費(fèi)比例是28%。

　　在這個(gè)制度結(jié)構(gòu)下，提高激勵(lì)性的做法只能是擴(kuò)大賬戶比例，壓縮統(tǒng)籌比例，這樣，就有可能增加制度的激勵(lì)和提高支付、收入能力，進(jìn)而提高制度的支付能力和可持續(xù)性。

　　在以前，由于強(qiáng)調(diào)要做實(shí)個(gè)人賬戶，賬戶越大需要的資金就越多，所以，賬戶比例從1997年的11%降到了2005年底8%。就是說，那時(shí)我國沒有條件擴(kuò)大賬戶比例，因?yàn)閿U(kuò)大賬戶與做實(shí)賬戶是相矛盾的。現(xiàn)在不用做實(shí)了，擴(kuò)大賬戶比例的條件也就具備了。

　　鄭秉文認(rèn)為，在這輪改革中，如果只是從做實(shí)賬戶改為名義賬戶，與參保人沒關(guān)系，老百姓沒得實(shí)惠，制度激勵(lì)性沒有提高，所以，這輪改革的目的就只完成了一半，只實(shí)現(xiàn)了國家的目的，而沒有把擴(kuò)大賬戶規(guī)模的機(jī)會有效利用起來，沒有完成惠及民生和提高制度可持續(xù)性的重要目的。

　　那么。擴(kuò)大到多少呢？比如，至少擴(kuò)大到2005年之前的11%，當(dāng)時(shí)，是為了容易做實(shí)才降到8%；或擴(kuò)大到16%，甚至20%。總之，賬戶比例越大，社會統(tǒng)籌部分就相應(yīng)縮小，相對應(yīng)地應(yīng)該是17%、12%和8%，就是說，在總體繳費(fèi)28%不變的框架內(nèi)進(jìn)行此消彼長的改革。

　　如果在這輪改革中，賬戶不但沒有擴(kuò)大，反而縮小，比如，縮小到5%或3%，賬戶變成一個(gè)點(diǎn)綴，那么，統(tǒng)賬結(jié)合的意義就改變了，評價(jià)也就改變了，對當(dāng)前制度存在的問題的判斷也就發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。那就意味著：賬戶越小，就說明越需要弱化多繳多得，相反，需要擴(kuò)大再分配因素，強(qiáng)調(diào)大鍋飯因素。

　　鄭秉文認(rèn)為，這樣的改革顯然是與三中全會的判斷和規(guī)定完全相悖的，與事實(shí)是相悖的，與全世界的改革潮流相悖，與人口老齡化的要求相悖，將貽害無窮。我們當(dāng)前的制度再分配已經(jīng)十分不像樣子了，經(jīng)過11年的連續(xù)上調(diào)，甚至都已經(jīng)出現(xiàn)“倒掛”了（退休金高于工資），所以，大家才一窩蜂地千方百計(jì)去爭取提前退休，提高退休年齡才那么難。

　　所以，這輪改革中，如果只是把空賬予以合法化，而沒有擴(kuò)大NDC比例，那就意味著“改革紅利”浪費(fèi)了，是“半拉子改革”。試問，不擴(kuò)大賬戶比例、如何才能實(shí)現(xiàn)多繳多得呢？

　　他介紹說，養(yǎng)老金制度誕生之初并沒有賬戶，就是大家交錢供退休的人用。后來引入了個(gè)人賬戶，有四個(gè)目的：一是以真金白銀的實(shí)物形態(tài)，為未來退休預(yù)先建立一個(gè)資產(chǎn)池，以應(yīng)對人口老齡化的沖擊；二是加強(qiáng)當(dāng)前個(gè)人繳費(fèi)與未來養(yǎng)老金權(quán)益的密切聯(lián)系，增強(qiáng)激勵(lì)性，構(gòu)建一個(gè)精算中性的儲蓄載體；三是提高儲蓄率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；四是養(yǎng)老基金通過建立個(gè)人賬戶，進(jìn)入資本市場進(jìn)行投資，以避免現(xiàn)收現(xiàn)付制條件下帶來明顯財(cái)政因素的養(yǎng)老基金對資本市場的巨大沖擊。

　　在這四個(gè)建立賬戶的目的中，第四條對我國不管用。第三條也不適用，因?yàn)橹袊?3%的國民儲蓄率幾乎是全世界最高，無需養(yǎng)老基金再去推高。第一條與我國也沒有關(guān)系，因?yàn)樽鰧?shí)個(gè)人賬戶遇到了“艾倫條件”的制約。所以只剩下第二條，它就是一個(gè)計(jì)賬計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的憑據(jù)。如果大家一起擠兌銀行，銀行肯定要破產(chǎn)。但是養(yǎng)老基金不能去擠兌，退休年齡的分布是既定的，所以這個(gè)制度比銀行在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代面臨的擠兌等問題還容易控制。我們加強(qiáng)精算中性的目的能達(dá)到就不錯(cuò)了。所以，養(yǎng)老金制度實(shí)行NDC是可行的。

　　他表示，擴(kuò)大個(gè)人賬戶符合當(dāng)前的改革取向，養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一要義就是自我平衡。不應(yīng)將養(yǎng)老“保險(xiǎn)”制度視同為養(yǎng)老“保障”制度，養(yǎng)老“保險(xiǎn)”不應(yīng)包打天下，更不應(yīng)目標(biāo)錯(cuò)配。“保險(xiǎn)”不是“保障”，它只是“保障”的一個(gè)組成部分而已。不應(yīng)該讓“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”去承擔(dān)“養(yǎng)老保障制度”的功能。“保障”還包括很多其他的制度，“保險(xiǎn)”不要越俎代庖。

　　Q&A

　　問與答

　　問：請問，應(yīng)如何處理好社保領(lǐng)域里政府和市場的關(guān)系？

　　鄭秉文：我認(rèn)為主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制度內(nèi)部多層次的關(guān)系問題。

　　第一支柱國家舉辦，第二支柱半市場化，第三支柱市場化。三個(gè)支柱的比例匹配是否得當(dāng)？這些年，第一支柱得到了充分、長足的發(fā)展。第二支柱是從2004年開始改造為信托制的，進(jìn)行市場化運(yùn)作，十多年來發(fā)展非常慢，與當(dāng)初的預(yù)期差距非常大。就我國目前情況來看，這個(gè)本應(yīng)以市場為基礎(chǔ)的制度還沒有真正發(fā)展起來。第三支柱是完全個(gè)人化、市場化的養(yǎng)老保障制度，我們至今還沒有出臺完整的政策。要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和構(gòu)建多層次與多支柱的制度目標(biāo)，明確在大力發(fā)展國家舉辦的第一支柱即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，要最大限度地促進(jìn)發(fā)展以市場為基礎(chǔ)的第二支柱即企業(yè)年金和以市場為導(dǎo)向的第三支柱即個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)退休收入來源結(jié)構(gòu)的多元性。

　　二是制度外部與財(cái)政的關(guān)系問題。社保和財(cái)政這兩個(gè)制度的邊界是否完全清晰呢？不是那樣。從1998年以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)已經(jīng)超過2萬億。我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度離不開財(cái)政制度，這也是沒有處理好政府和市場關(guān)系的一個(gè)重要表現(xiàn)。如果財(cái)政制度體現(xiàn)的是政府的話，保險(xiǎn)制度顯然體現(xiàn)的是市場。要進(jìn)一步廓清養(yǎng)老保險(xiǎn)與公共財(cái)政的關(guān)系，厘清兩個(gè)制度的邊界，正確認(rèn)識和明確他們各自的功能定位，給出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的短期和長期可持續(xù)的預(yù)測結(jié)果，明確財(cái)政介入的幅度和制度的正常繳費(fèi)收入不能支撐制度自我平衡的原因和缺口。

　　問：我想問一個(gè)關(guān)于現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌的問題。總理說6月底是要到位的，據(jù)您了解，大概什么時(shí)候能夠真正完成？

　　鄭秉文：我估計(jì)制度運(yùn)轉(zhuǎn)是完不成的，還需一段時(shí)間。只是完成了個(gè)人繳費(fèi)和調(diào)整工資，還有很長的路要走。比如，籌備和建立機(jī)構(gòu)，等等。

　　問：關(guān)于做大個(gè)人賬戶的問題。精算平衡的方向?qū)崿F(xiàn)了，這個(gè)賬戶本身的增值就變成國家的承諾了，能完成嗎？

　　鄭秉文：NDC以什么為基準(zhǔn)，是以社會平均工資增長率為基準(zhǔn)。在這個(gè)設(shè)計(jì)里，是以社會平均工資增長率80%來算的，沒有完全低估它，效果也是非常好的。這個(gè)制度激勵(lì)性非常好，現(xiàn)在的利率銀行是2%，到那時(shí)候是8%。很奇妙的是，即使這樣制度還是會平衡，一直到2090年。

　　問：延遲退休是應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的對策。這是不是唯一的對策，可不可以通過制度設(shè)計(jì)增加財(cái)政補(bǔ)貼，能不能不采取延遲退休的辦法呢？

　　鄭秉文：增加投資的收益率是一個(gè)辦法，增加財(cái)政投入也是一個(gè)辦法，毫無疑問，推遲退休年齡也是一個(gè)辦法。我覺得，所有辦法都去使用才會發(fā)揮作用。但是，改革投資體制受到的反對恐怕更厲害，因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分人不理解，以為投資體制改革就是單純地炒股票。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金是養(yǎng)命錢，不能打水漂。所以，2011年投資體制改革最終束之高閣了。其實(shí)，投資體制改革是后臺的事，和老百姓的待遇水平?jīng)]有關(guān)系。所有國家的投資體制都分幾種，但都屬后臺，與前臺關(guān)系不是太大。這種改革在我們國家受到了一定的質(zhì)疑。說明我們改革當(dāng)中最大的敵人有兩個(gè)，一個(gè)是我們的屁股，我們的屁股就是部門之間的博弈，是最大的敵人，使改革方案變來變?nèi)ィ垢母锝?jīng)常磕磕絆絆的。再有一個(gè)是我們的腦袋，就是我們的認(rèn)識和觀念。網(wǎng)絡(luò)批評得厲害，甚至導(dǎo)致改革流產(chǎn)，其中一個(gè)原因就是大家對投資改革的認(rèn)識不足，不了解情況。全世界的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金沒有一個(gè)國家是就存在銀行里的，存銀行就能心安理得嗎？存銀行貶值這個(gè)責(zé)任應(yīng)該誰負(fù)呢？