隨著《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住及評估管理辦法》和《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》三個配套文件發(fā)布實(shí)施，北京市215家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將逐步實(shí)現(xiàn)民營，包括市屬公辦公營養(yǎng)老院也將在今年選取試點(diǎn)進(jìn)行民營改革。

　　北京215家公辦養(yǎng)老院逐步民營化

　　根據(jù)新規(guī)，今后只有政府供養(yǎng)保障對象、困境家庭保障對象、優(yōu)待服務(wù)保障對象、計劃生育困難家庭中失能或70周歲以上的老年人方可入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其他失能或高齡的老年人可以到非公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請入住。

　　北京市民政局副局長、新聞發(fā)言人李紅兵表示，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要包括公辦公營、公辦民營、公建民營三類，在本市的400家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，這三類共有215家。

　　中國青年報記者了解到，根據(jù)8月1日起施行的《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》，北京市所有政府擁有所有權(quán)但尚未投入運(yùn)營的新建養(yǎng)老設(shè)施，將逐步交由企業(yè)、社會組織或個人進(jìn)行運(yùn)營。

　　“此次出臺的《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》主要指未來新建的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在運(yùn)營上引入社會力量。”北京師范大學(xué)中國公益研究院養(yǎng)老研究中心高級分析員成緋緋說。

　　公建民營是指政府通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營等方式將政府擁有所有權(quán)，但尚未投入運(yùn)營的新建養(yǎng)老設(shè)施，運(yùn)營權(quán)交由企業(yè)、社會組織或者是個人的一種運(yùn)營模式。

　　根據(jù)這個新的辦法，四類養(yǎng)老院原則上可以實(shí)施公建民營，其中第一類包括各級政府作為投資主體新建或購置的養(yǎng)老設(shè)施；第二類包括各級政府以部分固定資產(chǎn)作為投資，吸引社會資本建設(shè)，約定期限后所有權(quán)歸屬政府所有的養(yǎng)老設(shè)施；第三類是新建居民區(qū)按照規(guī)定配建并且移交給民政部門的養(yǎng)老設(shè)施；最后一類包括利用政府其他設(shè)施改建的養(yǎng)老設(shè)施。

　　李紅兵說，今后所有的公建養(yǎng)老院都要逐步地實(shí)現(xiàn)民營。實(shí)現(xiàn)公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會公共服務(wù)職能，在優(yōu)先接收有入住需求的基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象基礎(chǔ)之上向北京市失能或者是高齡社會老年人開放，注重社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的平衡，為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)、完善、完全的服務(wù)。

　　一直以來，民營養(yǎng)老院受地價貴、房租高的制約，發(fā)展困難；而公辦養(yǎng)老院則不需要考慮這些，所以價格較低，并且人員穩(wěn)定。

　　那么，公辦養(yǎng)老院為什么還要進(jìn)行民營改革呢？成緋緋告訴記者，中國公益研究院受北京市民政局委托對200多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐一走訪，主要從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立準(zhǔn)入、建設(shè)、運(yùn)營管理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合情況，以及居家養(yǎng)老服務(wù)輻射等多個方面進(jìn)行調(diào)研。

　　“部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)民營化以前存在運(yùn)營活力不足，專業(yè)化程度低等問題。”成緋緋說，民營化主要在于通過招標(biāo)等形式引入專業(yè)化的社會力量，利用市場機(jī)制促進(jìn)管理和服務(wù)水平的提升。

　　當(dāng)前，北京很多公辦養(yǎng)老院一直是“一床難求”，想進(jìn)入北京第一福利院這樣的公辦公營養(yǎng)老院是一件很難的事情。這樣的現(xiàn)象，在業(yè)內(nèi)被認(rèn)為是公辦養(yǎng)老院的職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡造成的。

　　因此，北京市公辦公營養(yǎng)老院進(jìn)行市場化改革，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是一次政府主動退出市場讓位給民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的舉措。

　　成緋緋告訴記者，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營狀況不盡相同，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)為自收自支的事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)工作人員沒有事業(yè)單位人員編制，要通過運(yùn)營收入維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，一些機(jī)構(gòu)運(yùn)營較好，而另一些機(jī)構(gòu)由于收住老人較少、床位閑置率高，運(yùn)營情況較差，需要政府補(bǔ)貼。進(jìn)行民營改革并非一刀切，主要是對這些運(yùn)營較差的機(jī)構(gòu)進(jìn)行民營化改革，提高自身運(yùn)營能力，同時減輕政府負(fù)擔(dān)。

　　北京市海淀區(qū)羊坊店有色金屬社區(qū)托老所是一家民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，該養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人徐建新告訴記者，公辦民營擴(kuò)大了民營養(yǎng)老院服務(wù)，如果公辦的運(yùn)轉(zhuǎn)好了，民營機(jī)構(gòu)參與起來會更方便。同時公辦養(yǎng)老院引入民營資本和管理方式，也能擴(kuò)大公辦養(yǎng)老院的規(guī)模。

　　北京市豐臺區(qū)彩虹城社區(qū)托老所也是一家民營養(yǎng)老院，經(jīng)營這家養(yǎng)老院的杜雪麗告訴中國青年報記者：“實(shí)行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革，有利于打破人們對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的偏見。以后不論公辦還是民營，養(yǎng)老院比的是誰的服務(wù)做得好。”

　　建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和評估機(jī)制

　　中國老齡科學(xué)研究中心老齡經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)研究所副所長王莉莉認(rèn)為，公辦養(yǎng)老院最早是福利院、敬老院，定位是福利性的。隨著我國在2000年進(jìn)入老齡社會，國家提出了社會福利社會化，原來的福利院、養(yǎng)老院、敬老院也可以收住社會上的老人，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始逐漸面向社會。

　　與此同時，老齡化的趨勢讓養(yǎng)老服務(wù)需求不斷上升，原來的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量上、服務(wù)質(zhì)量上，滿足不了增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，必須讓社會資本進(jìn)入到市場中來。

　　成緋緋告訴記者，公辦養(yǎng)老院“一床難求”的問題主要集中在市區(qū)，這些地方交通便利、醫(yī)療資源集中、老齡化程度高、老年人較能接受新的養(yǎng)老觀念、社會養(yǎng)老需求大。由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價格比同等水平的民營養(yǎng)老院低，而且老人對政府辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加信任，所以“一床難求”問題比較突出。

　　“目前市區(qū)里的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總量有限，民營化主要是激發(fā)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的活力，提高運(yùn)營管理專業(yè)化水平，通過市場機(jī)制提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)。”成緋緋分析，解決“一床難求”的問題，一方面是要在老年人需求大的地區(qū)新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，另一方面通過改善和提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)組織的服務(wù)水平，讓更多老人在家就可以享受到專業(yè)化服務(wù)。

　　實(shí)際上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為政府履行公共服務(wù)職能的重要載體，其核心職能是保基本、托底線，其服務(wù)對象應(yīng)該是政府的托底保障對象和部分特殊困難老年人，主要是三無、五保、高齡、失能、經(jīng)濟(jì)困難的特殊老年群體。

　　“現(xiàn)在公辦養(yǎng)老院定位不準(zhǔn)，對收住社會老年人沒有明確的身體狀況、經(jīng)濟(jì)狀況的界定，導(dǎo)致一些低齡、健康、經(jīng)濟(jì)條件較好的社會老年人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。”王莉莉說。

　　中國老齡科學(xué)研究中心近期發(fā)布的《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報告》認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏明確的分類管理制度是造成目前我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理粗放的一個主要原因。

　　這份報告課題組副組長王莉莉告訴中國青年報記者，建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類管理制度，一是要盡快明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位與服務(wù)對象標(biāo)準(zhǔn)，哪些老人可以享受政府購買的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)，要有明確的標(biāo)準(zhǔn)。她建議，建立全國統(tǒng)一的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)，包括身體狀況評估標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)狀況評估標(biāo)準(zhǔn)和政府購買養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，從健康狀況、經(jīng)濟(jì)狀況兩個方面界定政府購買服務(wù)的對象，以及公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不同功能定位和服務(wù)對象。

　　二是要盡快建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)和第三方評估機(jī)制，根據(jù)不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住對象和服務(wù)內(nèi)容需求等，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為自理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、助養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三類，根據(jù)不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，確定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

　　能否吸引民營資本接盤公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

　　當(dāng)前，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)行方式上存在著福利化與市場化并行的局面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間也互相競爭。

　　盡管有競爭，但養(yǎng)老市場很大。數(shù)據(jù)顯示，2014年北京市常住人口2151.6萬人，戶籍人口為1333.4萬。在京居住的非京籍人口占常住人口比重從2013年的38%，上升到2014年的38.1%。

　　戶籍人口中，60歲及以上老年人口為301萬人，占22.6%；65歲及以上老年人口204.3萬人，占戶籍人口的15.3%。這意味著，5個北京人中，至少有1個是60歲以上老人。

　　面對如此龐大的老年人群，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本該發(fā)展很快、盈利很快，但事實(shí)上，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個投資周期長盈利慢的產(chǎn)業(yè)。這主要是因為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資需要解決土地和房屋問題，而城市的地價貴、房價高，令一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無力承擔(dān)。

　　“但公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受政府在土地、房屋、設(shè)施、人員、資金等多方面的支持。”王莉莉說，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)是政府定價，相對較低；而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)是市場定價，相對較高。

　　再加上居民對于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信任度相對較高，這就使得整體上公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在和民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競爭中優(yōu)勢明顯。而這次公辦養(yǎng)老院逐步實(shí)現(xiàn)民營，無疑是政府將市場的奶酪分給了民營資本。

　　養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專家張愷悌指出，在北京，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率在40%左右，資源并沒有那么緊缺。但同時又存在著“一床難求”的情況。

　　事實(shí)上，政府也意識到這一點(diǎn)。據(jù)了解，此次公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化改革將主要以兩種類型作為主要探索方向，一種是整個養(yǎng)老院全部實(shí)施公辦民營改革，徹底將原有的運(yùn)營單位交由民營資本；另一種是把原有公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部中的部分區(qū)域或功能，交由社會專業(yè)力量來承接。

　　北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人向媒體介紹，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革后，將分類對待排隊的老人，即對于失能、高齡老人將優(yōu)先考慮。改革后的公辦養(yǎng)老院，基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象的收費(fèi)項目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照保障對象分類收費(fèi)原則，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)方與運(yùn)營方協(xié)議確定；接收基本養(yǎng)老服務(wù)保障對象以外的老年人，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價管理，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向上級民政部門報備后實(shí)施。膳食費(fèi)、個性化服務(wù)費(fèi)等非基本養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項目實(shí)行市場調(diào)節(jié)價管理，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照非營利原則自行定價，向上級民政部門報備后實(shí)施。醫(yī)療護(hù)理和康復(fù)服務(wù)費(fèi)執(zhí)行本市醫(yī)療項目收費(fèi)和醫(yī)療保險基金等有關(guān)規(guī)定。

　　此外，今后將不再對進(jìn)行民營的公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收取租金，而改為留存風(fēng)險保障金和管理發(fā)展資金，即將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈利轉(zhuǎn)化為繼續(xù)支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改善和發(fā)展。

　　成緋緋說，公辦民營以及公建民營在程序上，多數(shù)還是通過招標(biāo)的形式確定運(yùn)營單位，在運(yùn)營前，機(jī)構(gòu)所有權(quán)方和運(yùn)營方在收益分配、責(zé)任分擔(dān)方面都會進(jìn)行協(xié)商，雙方在意愿一致的情況下會簽署協(xié)議，確定具體的公辦（建）民營的方式。

　　“目前北京200多家機(jī)構(gòu)中已經(jīng)有幾十家運(yùn)營較好的公辦（建）民營機(jī)構(gòu)。”成緋緋提示，民營資本在進(jìn)行投標(biāo)前需要綜合評估公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)周邊老人需求、交通、醫(yī)療等資源情況，從而保證入住率以保障收支平衡并產(chǎn)生結(jié)余。

　　“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不跟民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競爭了”，王莉莉說，政府公建民營最大的好處在于保障了場地和房屋。而之前民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最大的負(fù)擔(dān)恰是土地成本和房屋成本。

　　“政府把這兩塊成本先投入了，說白了就是搭好臺子，來請民營資本唱戲。”王莉莉說，現(xiàn)在有非常多的團(tuán)隊能夠勝任養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營和市場化操作。這會吸引很多民營資本進(jìn)來，一些民營資本也愿意參與到這次改革中，相當(dāng)于把市場占下來了，未來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必定是大型集團(tuán)的連鎖化、品牌化、專業(yè)化。

　　王莉莉分析，政府愿意主動退出，一是政府兜不過來這么多的養(yǎng)老服務(wù)需求，二是政府要發(fā)展服務(wù)業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)，政府退出是為了讓民營資本進(jìn)入市場唱主角、挑大梁。“政府投資運(yùn)營，以事業(yè)單位的形式運(yùn)作養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不符合現(xiàn)在市場規(guī)律。國家在‘十二五’期間就提出來要發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵民間資本，包括國外資本投入到養(yǎng)老服務(wù)市場中，單靠政府的公辦養(yǎng)老院不可能把所有老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求都包攬下來。”

　　《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》明確許可外國組織可以獨(dú)資或者合資設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。廣東省專門出臺了鼓勵港澳養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策，允許港澳服務(wù)提供者在廣東以民辦非企業(yè)單位形式開辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、開展居家養(yǎng)老服務(wù)。

　　此外，金融機(jī)構(gòu)支持養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的趨勢也更加明顯。2012年9月，國家開發(fā)銀行與民政部簽署了《支持社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃合作協(xié)議》。未來5年，國家開發(fā)銀行還將在社會養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面，每年提供大約150億元的信貸支持。

　　另外，從政府職能定位來看，政府要從養(yǎng)老市場中退出來。道理很簡單，政府提供的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)肯定滿足不了市場需求，只能是交給市場來做。王莉莉說，政府更多地在政策、金融、管理、標(biāo)準(zhǔn)、評估方面來支持民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

　　采訪中，不少民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人告訴記者，醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理是老年人的剛性需求，盡管盈利周期長，但并不是說沒有盈利空間，投資的時候考察養(yǎng)老機(jī)構(gòu)附近老年人口的數(shù)量、房價、交通、醫(yī)院情況，做好充分的市場調(diào)查。針對不同的人群，實(shí)行差異化服務(wù)是可以盈利的。為了防控風(fēng)險，投資者在向銀行貸款時，需要寫出投資計劃，預(yù)期收益，以及可能遇到的風(fēng)險，做好全盤考慮。達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)銀行再放款，投資者也會少走彎路。