地下空間

　　“針對(duì)蘭州狹長(zhǎng)地形，發(fā)展空間不足的問(wèn)題，地下空間開(kāi)發(fā)迫在眉睫。”在7月2日、3日召開(kāi)的市政協(xié)十三屆第十四次常委會(huì)上，這是參會(huì)委員的共識(shí)。早在去年9月12日，本報(bào)也刊登整版文章《開(kāi)發(fā)“第二空間”蘭州要向地下要效益》。正如政協(xié)委員所言，車(chē)輛保有量攀升導(dǎo)致的交通擁堵，人流聚集導(dǎo)致的發(fā)展空間不足，建設(shè)用地緊張引起的公共設(shè)施缺失，這些“城市病”都需要拓展城市空間來(lái)解決。可蘭州的解決之道在哪里呢？削山造地、蘭州新區(qū)開(kāi)發(fā)、城郊小城鎮(zhèn)的建設(shè)，乃至最近兩年呼聲漸濃的“中心城區(qū)抽疏”，都是蘭州解決“城市病”，拓展發(fā)展空間的舉措。時(shí)刻關(guān)注蘭州發(fā)展的政協(xié)委員此次將目光聚集到地下空間開(kāi)發(fā)，更是解決這一問(wèn)題的再次嘗試。會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加快蘭州城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的建議案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議案》)中這樣闡述：每利用100萬(wàn)平方米的地下空間，相當(dāng)于增加5000畝土地。按照蘭州四版城市規(guī)劃，到2020年，蘭州城市建設(shè)用地面積將達(dá)到250平方公里，如果地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模達(dá)到規(guī)劃總規(guī)模的40%，就能開(kāi)發(fā)100平方公里地下空間。這就相當(dāng)于在蘭州主城區(qū)的地面下，將誕生一個(gè)新的“地下城”。

　　“地下城”建設(shè)——蘭州擴(kuò)容的必然之選

　　空間狹窄，用地不足，城市人口快速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速擴(kuò)張與空間規(guī)模限制一直是蘭州城市發(fā)展的突出矛盾，不論老城區(qū)還是新開(kāi)發(fā)區(qū)域，土地開(kāi)發(fā)近于飽和，市區(qū)地面高層建筑密度大，道路結(jié)構(gòu)不盡合理，地下管網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜，綠化面積逐年減少，環(huán)境質(zhì)量下降，抗災(zāi)自救能力日益匱乏，在很大程度上制約著蘭州的進(jìn)一步發(fā)展。“通過(guò)開(kāi)發(fā)利用地下空間，實(shí)現(xiàn)城市立體化發(fā)展，有效緩解用地不足、空間擁堵、功能缺失、環(huán)境污染等‘城市病’，已成為國(guó)內(nèi)外許多城市實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要布局原則和成功模式，也是蘭州未來(lái)發(fā)展的必然選擇。”市政協(xié)研究室主任鄧海弟說(shuō)。

　　此前，鄧海弟參加市政協(xié)組織的城市空間開(kāi)發(fā)利用的調(diào)研活動(dòng)，走訪了規(guī)劃、建設(shè)、人防等部門(mén)，也走訪了住宅小區(qū)、地下商業(yè)廣場(chǎng)、軌道交通建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)。更早之前，他還撰寫(xiě)了《蘭州城區(qū)中心“抽疏”調(diào)研報(bào)告》，致力于蘭州城市的發(fā)展。在他看來(lái)，蘭州要想城市擴(kuò)容，開(kāi)發(fā)地下空間是必然選擇。

　　“拋開(kāi)建設(shè)資金制約因素，‘地下城’建設(shè)將解決蘭州交通擁堵、建設(shè)用地緊張、城市功能體系缺失、城市應(yīng)急防護(hù)等一系列‘城市病’問(wèn)題。”鄧海弟說(shuō)。

　　在分組審議會(huì)上，政協(xié)委員吳賢德發(fā)問(wèn)：蘭州機(jī)動(dòng)車(chē)已達(dá)60多萬(wàn)輛，每月還以數(shù)百輛的速度增加，現(xiàn)每百輛機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)泊位僅13個(gè)，其余的車(chē)輛晚上“住哪”？即便現(xiàn)在可以泊在馬路上、人行道上、公共綠地上，將來(lái)還要停到房頂上？或是停到榆中縣、皋蘭縣？因此，地下空間開(kāi)發(fā)已經(jīng)刻不容緩。

　　開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀地下空間開(kāi)發(fā)少、亂、難

　　政協(xié)委員宋小平說(shuō)，無(wú)論哪個(gè)城市，地下空間的開(kāi)發(fā)利用都始于建城之初，蘭州也不例外。地下管網(wǎng)的建設(shè)，城市供水、污水處理設(shè)施的建設(shè)，都是地下空間開(kāi)發(fā)利用的一項(xiàng)。然而，是否完善，是否充分利用，都取決于開(kāi)發(fā)程度的高低。我市地鐵的全線開(kāi)工建設(shè)把地下空間的綜合開(kāi)發(fā)利用提上了更高層次的要求。

　　那么，蘭州地下空間開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀如何呢？

　　今年5月份，市政協(xié)副主席陳靜率部分政協(xié)委員就地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。

　　“就現(xiàn)行的政策來(lái)說(shuō)，沒(méi)有哪一條規(guī)定我們會(huì)限制地下空間開(kāi)發(fā)，反而，我們甚至?xí)嗲拦膭?lì)開(kāi)發(fā)商增建地下設(shè)施。只要開(kāi)發(fā)商有能力，就可以建地下3層、4層甚至更多層。”蘭州市規(guī)劃局副局長(zhǎng)鐘天雷說(shuō)。

　　事實(shí)上，單純依靠一個(gè)部門(mén)的鼓勵(lì)，很難推動(dòng)地下空間的開(kāi)發(fā)利用。在調(diào)研中，位于安寧區(qū)的聯(lián)通大廈就遭遇了開(kāi)發(fā)瓶頸。建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)的一位負(fù)責(zé)人指著腳下已經(jīng)開(kāi)挖好的基坑說(shuō)：“已經(jīng)停工好幾天了，因?yàn)橘|(zhì)監(jiān)站負(fù)責(zé)審批蓋章的領(lǐng)導(dǎo)生病住院了。”遭遇類(lèi)似事件的不僅僅是聯(lián)通大廈。在軌道交通建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)，項(xiàng)目建設(shè)方大道苦水：“明明政府常務(wù)會(huì)通過(guò)的決議，可在辦理土地、產(chǎn)權(quán)等手續(xù)時(shí)就是通不過(guò)。原因就是無(wú)法可依，現(xiàn)行的任何一條法律和政府規(guī)章制度，都沒(méi)有對(duì)地下空間的權(quán)屬、使用權(quán)限做出規(guī)定。”對(duì)這一現(xiàn)象，《建議案》中如下描述：“雖然市政府已同意1號(hào)線奧體中心等5個(gè)附屬工程開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施意見(jiàn)，支持軌道交通沿線土地資源開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)和軌道交通沿線土地以作價(jià)入股方式進(jìn)行配置。但在具體實(shí)施中，相關(guān)部門(mén)間手續(xù)審批沒(méi)有形成閉環(huán)，導(dǎo)致辦理土地和規(guī)劃等手續(xù)非常困難。”

　　記者了解到，地下空間的開(kāi)發(fā)利用，涉及規(guī)劃、土地、環(huán)保、建設(shè)、人防、質(zhì)檢、消防、工商、房產(chǎn)等多個(gè)部門(mén)。“政府各部門(mén)的職責(zé)就是‘馬路警察，各管一段’，這是政府有序運(yùn)行的必然之選。可‘多龍治水’或?qū)?dǎo)致各部門(mén)之間手續(xù)審批留下空隙，導(dǎo)致地下空間開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落地難。”列席會(huì)議的一名機(jī)關(guān)工作人員說(shuō)。

　　記者注意到，《建議案》列舉了六條蘭州城市地下空間開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題：一是城市地下空間開(kāi)發(fā)利用系統(tǒng)性不強(qiáng)；二是規(guī)劃立法滯后；三是地下空間開(kāi)發(fā)遇到政策瓶頸；四是地下空間管理亟待加強(qiáng)；五是缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)；六是兼顧人防不夠。

　　總而言之，就是長(zhǎng)期處于自發(fā)、零散狀態(tài)，以商業(yè)、停車(chē)場(chǎng)開(kāi)發(fā)為主，功能單一；與地上建筑功能不互補(bǔ)，各個(gè)地下空間獨(dú)立運(yùn)行，缺乏相互連通和銜接。在已開(kāi)發(fā)的地下空間中，有的閑置，有的改變了原來(lái)的性質(zhì)和功能。一些地下商業(yè)、餐飲、娛樂(lè)業(yè)管理混亂，存在火災(zāi)等大量安全隱患，甚至藏污納垢。一些地下過(guò)街通道建而不用，基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重，衛(wèi)生臟亂，成為盜竊、乞討、流浪人員集中之地，影響了市民生活和城市形象。此外，規(guī)劃立法滯后，我市尚未出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，影響了整個(gè)規(guī)劃體系對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的引導(dǎo)和規(guī)范。

　　向地下要效益27條建議理順開(kāi)發(fā)體系

　　剖析了問(wèn)題，理應(yīng)有應(yīng)對(duì)的措施。政協(xié)委員提出了27條有針對(duì)性的建議。

　　《建議案》指出，加快蘭州城市地下空間開(kāi)發(fā)利用，必須堅(jiān)持地上與地下同步規(guī)劃、同時(shí)設(shè)計(jì)和先地下后地上的原則，規(guī)劃先行、重點(diǎn)突破、創(chuàng)新機(jī)制、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，扎實(shí)有序地推進(jìn)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)程。

　　其中規(guī)劃方面的建議5條，開(kāi)發(fā)利用方向的建議3條，開(kāi)發(fā)區(qū)域和布局的建議3條，完善法律法規(guī)及政策的建議5條，理順管理體制的建議4條，搭建信息和技術(shù)平臺(tái)的建議3條，地下空間開(kāi)發(fā)利于兼顧人防的建議3條。

　　按照《建議案》描繪的藍(lán)圖，我市地下空間的格局是“一軸、三心、多片”形態(tài)。“一軸”即貫穿城區(qū)的東西向發(fā)展主軸；“三心”即城關(guān)核心組團(tuán)、安寧——七里河核心組團(tuán)、西固核心組團(tuán)；“多片”即城關(guān)片區(qū)、安寧——七里河片區(qū)、西固片區(qū)、鹽場(chǎng)——九州片區(qū)、和平片區(qū)、彭家坪片區(qū)、沙中片區(qū)、河口南片區(qū)、定連片區(qū)、金來(lái)片區(qū)、蘭州新區(qū)片區(qū)。

　　同時(shí)，地下空間的開(kāi)發(fā)利用在符合規(guī)劃和法規(guī)、具備技術(shù)條件的前提下，盡可能擴(kuò)大民用建筑地下空間的容量和使用范圍，例如充分利用地下空間建設(shè)商場(chǎng)、體育館、餐廳、電影院、圖書(shū)館、博物館、旅館等設(shè)施，開(kāi)發(fā)地下綠地、休閑健身娛樂(lè)設(shè)施，還可將倉(cāng)儲(chǔ)物流等設(shè)施更多的地下化。

　　政協(xié)委員杜擂升說(shuō)，目前我市尚沒(méi)有一部針對(duì)地下空間利用的地方性法律，我市在將地下空間開(kāi)發(fā)利用納入“十三五”規(guī)劃的同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)立法工作，對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)建設(shè)、使用權(quán)限及途徑，審批管理等進(jìn)行法律確認(rèn)。政協(xié)委員林建平補(bǔ)充，地下空間的開(kāi)發(fā)投資巨大，我市財(cái)政根本無(wú)力負(fù)擔(dān)，應(yīng)建立科學(xué)合理的投融資平臺(tái)，吸引民間資本運(yùn)作。

　　《建議案》中還建議，應(yīng)當(dāng)充分利用地下空間的開(kāi)發(fā)利用，建設(shè)地下管廊，把已有的和新建的電力、通信、供排水、供氣等管線有序地組合在地下管廊中，避免“拉鏈馬路”。利用地下空間大規(guī)模建設(shè)地鐵、停車(chē)場(chǎng)、人行道和地下?lián)Q乘系統(tǒng)，是解決目前我市地面交通擁堵的主要出路。《建議案》把“地下城”(即地下城市綜合體)建設(shè)作為重點(diǎn)，建議市發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、交通、人防等部門(mén)認(rèn)真謀劃一批項(xiàng)目，如張掖路及西關(guān)地下綜合體、西客站地下綜合體、東方紅廣場(chǎng)地下綜合體、火車(chē)站地下綜合體等，利用這四大地下綜合體帶動(dòng)中心城區(qū)改造升級(jí)和環(huán)境提升。選取圍繞地鐵若干主要地下車(chē)站的周邊，陸續(xù)有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)各種自成特色的地下商業(yè)街、地下商場(chǎng)和超市、商購(gòu)中心，兼及各種地下休閑步行街、地下花園、地下圖書(shū)館等等，以及供人們?cè)诘叵陆∩礤憻挼牡叵戮G地、娛樂(lè)和活動(dòng)中心，大力提升市民的生活質(zhì)量和品位。