土地制度作為國家一項基礎(chǔ)性制度安排，事關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護、新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建和社會和諧穩(wěn)定大局。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體和利益關(guān)系十分復(fù)雜，有些問題認(rèn)識還不一致，有些問題一時還看不準(zhǔn)，必須綜合各方利益關(guān)切，按照中央統(tǒng)一部署，堅持試點先行，探索可復(fù)制、可推廣的改革成果，總結(jié)完善后再逐步推開。在農(nóng)村土地制度改革中，必須守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。

　　農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是我國農(nóng)村最大的制度。深化農(nóng)村土地制度改革，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。一個時期以來，理論界對我國農(nóng)村土地集體所有制議論較多。有人主張，只有實行土地私有化，允許土地兼并和集中，才能發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)。但我國農(nóng)村人多地少，如果實行土地私有，不加限制地讓工商資本大規(guī)模圈占土地，就會造成大批農(nóng)民失地失業(yè)，產(chǎn)生嚴(yán)重社會問題。農(nóng)村土地實行農(nóng)民集體所有，保障了農(nóng)民平等擁有最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也保障了農(nóng)民最基本的居住需要，是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障，是中國特色社會主義的重要制度特征。在變更農(nóng)村土地公有制性質(zhì)上瞎折騰是要付出巨大代價的。深化農(nóng)村土地制度改革的根本方向是，落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。落實集體所有權(quán)，就是落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的物權(quán)法規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是公平合理地將承包權(quán)分配給每個有資格的集體成員。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是將土地經(jīng)營權(quán)配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，提高農(nóng)業(yè)土地資源利用效率，破解“誰來種地、怎么種”的難題。

　　我國耕地總量不足、質(zhì)量堪憂，而城市建設(shè)走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。與此同時，盡管農(nóng)村常住人口趨于減少，但農(nóng)村建設(shè)用地不降反增。不少地方出現(xiàn)“空心戶”“空心村”，土地資源嚴(yán)重閑置。在快速城鎮(zhèn)化進程中，如果缺乏有效的土地空間規(guī)劃管理和具有法律強制力的農(nóng)田保護措施，不僅良田會繼續(xù)大量流失，危及糧食安全，而且城鎮(zhèn)化會無序發(fā)展，“城市病”會滋生蔓延。深化農(nóng)村土地制度改革，必須守住耕地紅線不突破這條底線，不能把耕地改少了。這是對子孫后代負(fù)責(zé)，是確保主要農(nóng)產(chǎn)品基本產(chǎn)能特別是口糧基本自給的基礎(chǔ)。守住耕地紅線，既需要發(fā)展緊湊型城鎮(zhèn)、提高城鎮(zhèn)人口密度，也需要提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約度，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用水平。應(yīng)強化耕地占補平衡的法定責(zé)任，防止發(fā)生只占不補、先占后補、占多補少、占優(yōu)補劣的現(xiàn)象。應(yīng)建立耕地和基本農(nóng)田保護領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度，做到守土有制、守土有責(zé)。

　　農(nóng)村土地制度改革既涉及農(nóng)村內(nèi)部利益關(guān)系調(diào)整，又涉及工農(nóng)、城鄉(xiāng)以及國民經(jīng)濟部門之間利益格局調(diào)整。深化土地制度改革，必須堅守農(nóng)民利益不受損的底線。當(dāng)前，土地制度存在的矛盾確實很多，最大的問題就是征地范圍過寬，對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。從保護農(nóng)民利益的角度講，當(dāng)務(wù)之急是在法律上改革征地補償辦法。應(yīng)按照黨的十八屆三中全會提出的“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”和“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的要求，堅持公平合理補償?shù)脑瓌t，著力解決因征收補償安置標(biāo)準(zhǔn)過低造成被征地農(nóng)民生活水平下降、長遠(yuǎn)生計無保障等問題。依法約束濫用征地權(quán)，明確補償資金不落實的不得批準(zhǔn)和實施征地。建立征地補償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，完善司法救濟程序。過去，無論經(jīng)營性建設(shè)用地還是公益性建設(shè)用地，只要城市建設(shè)需要，政府都動用征地權(quán)對農(nóng)村集體土地實施征收。如果沿著這條老路走下去，農(nóng)民就只能等著“被城鎮(zhèn)化”。改革土地征收制度，就是要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，回歸憲法規(guī)定的“國家為了公共利益的需要”才動用征地權(quán)這一基本原則。在此基礎(chǔ)上，對符合規(guī)劃的經(jīng)營性建設(shè)用地不再實施征收，農(nóng)村集體土地可以直接進入一級市場。農(nóng)村宅基地制度是國家為保障農(nóng)民基本生活和居住權(quán)利而實施的一種特殊制度安排。應(yīng)完善農(nóng)村宅基地管理制度，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)。同時，防止以擴大城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地來源為目的，強行收回農(nóng)民宅基地，損害農(nóng)民宅基地權(quán)益。

　　（作者為中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）

　　《 人民日報 》（ 2015年01月29日 07 版）