原標(biāo)題：“養(yǎng)老并軌”釋放積極信號

　　養(yǎng)老并軌的真意在于，在全社會形成基礎(chǔ)制度統(tǒng)一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預(yù)期

　　“機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度并軌問題，近期文件就要印發(fā)，印發(fā)后還要召開會議部署。”國務(wù)院副總理馬凱的這句話，在2014年年末引爆輿論熱點(diǎn)，關(guān)于“養(yǎng)老并軌”的全民大討論一路“延燒”至2015年。

　　2014年12月28日，在就關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告接受十二屆全國人大常委會第十二次會議專題詢問時，馬凱表示，今后黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老金改革方案已擬定，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過。

　　近年來，養(yǎng)老“雙軌制”被頻頻吐槽、抱怨。社會的熱切訴求得到了高層的積極回應(yīng)。十八屆三中全會提出，“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，將事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)的養(yǎng)老保險改革并列、并行。2014年7月施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”至此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革已成定局，懸念僅在于“何時改、如何改”。

　　養(yǎng)老保險制度改革，被視為公務(wù)員和事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等多項(xiàng)改革的“痛點(diǎn)”。撬動了這個“關(guān)竅”，與之相關(guān)的多項(xiàng)改革推進(jìn)難度將大大削減。隨著改革文件的印發(fā)和施行，不同社會群體的養(yǎng)老保障問題將實(shí)現(xiàn)“制度上的公平”，中國的社會保障制度體系也將由原來的“碎片化”狀態(tài)，邁向更為統(tǒng)一、完善的發(fā)展階段。

　　養(yǎng)老并軌≠待遇拉平

　　截至2012年底，我國公務(wù)員總數(shù)達(dá)到708.9萬人；目前，全國共有事業(yè)編制人員3153萬人。合計接近3900萬人的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，是養(yǎng)老保險改革的重要群體。接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家表示，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革頂層設(shè)計，就是在進(jìn)一步拓展社保覆蓋面、完善增量改革的同時，深化存量改革，在改革過程中使二者逐步并軌，最終形成統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

　　機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，是我國公共政策的制定者、執(zhí)行者，也是基本公共服務(wù)的提供者。涉及這一重要敏感群體的改革，特別是養(yǎng)老保險這樣與其切身利益密切相關(guān)的改革事項(xiàng)，往往改革阻力巨大。這一點(diǎn)，觀察以往進(jìn)展緩慢的改革試點(diǎn)便可明晰。此次改革消息一出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員關(guān)于自身待遇會不會降低、要不要考慮提前退休、改革能不能順利推進(jìn)等問題的猜測、議論此起彼伏。

　　對此，時任人力資源和社會保障部副部長王曉初在早前接受《瞭望》新聞周刊關(guān)于“事業(yè)單位養(yǎng)老改革”專訪時就已表示，“改革的一個基本原則是確保事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低。”

　　據(jù)本刊了解，改革將按照“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”的原則，妥善處理改革前后退休人員待遇水平的平穩(wěn)銜接。對改革前已經(jīng)退休的“老人”，繼續(xù)按原來標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，保持已有待遇不降低。對改革后參加工作的“新人”，實(shí)行新制度，建立新機(jī)制。對改革前參加工作、改革后退休的“中人”，按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在基本養(yǎng)老金中除了基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金外，再加發(fā)過渡性養(yǎng)老金。同時建立職業(yè)年金，以更好地保證退休待遇。

　　由此可見，“并軌”，并不意味著待遇水平的降低。同樣，“并軌”也不等同于“制度融入”以及“各群體待遇拉平”。

　　2014年7月25日，人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人李忠在回答媒體提問時明確表示，關(guān)于“養(yǎng)老并軌”，中央標(biāo)準(zhǔn)的提法是“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”，并不是說這個制度并到那個制度里面?？偟姆较蚴歉黝惾后w實(shí)行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調(diào)整機(jī)制，從制度上實(shí)現(xiàn)公平，在規(guī)則上實(shí)現(xiàn)公平，不存在將哪類群體并入其他群體的設(shè)計，更不是把各類不同群體的待遇拉平。

　　“養(yǎng)老并軌的目的，是為了建立一個更加體現(xiàn)公平正義的社會。并軌后，養(yǎng)老金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則是公平的，符合十八大和十八屆三中全會提出的要求。”國家行政學(xué)院公共管理教研部竹立家教授表示。

　　“養(yǎng)老并軌是國家治理體系的現(xiàn)代化過程中，關(guān)于社會公平正義的制度安排之一，體現(xiàn)著改革發(fā)展成果由全體人民共享的價值取向”。中央黨校黨建部教授蔡志強(qiáng)說，此次改革就是要在全社會形成基礎(chǔ)制度統(tǒng)一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預(yù)期。

　　“一個統(tǒng)一、五個同步”難度隱現(xiàn)

　　馬凱表示，此次改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”。據(jù)此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的核心輪廓已經(jīng)清晰。

　　“一個統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)行單位和個人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。根據(jù)這個思路，改革后，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員將實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，建立個人賬戶、實(shí)行社會統(tǒng)籌。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)“制度上的公平”，更撤消了三個群體之間的人員流動壁壘，保護(hù)了“流動者”的養(yǎng)老保障權(quán)益。

　　“五個同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。

　　其中，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，既是落實(shí)十八屆三中全會部署，更是為避免機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員兩個群體的社保改革相互比照、難以單兵突進(jìn)，為改革推進(jìn)減少阻力。

　　職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，可以有效保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇水平不降低，為改革的實(shí)施創(chuàng)造條件。

　　由于養(yǎng)老保險的繳費(fèi)比例建立在工資基數(shù)的基礎(chǔ)之上，因此養(yǎng)老保險制度與工資制度緊密掛鉤。自2006年以來，公務(wù)員的基本工資標(biāo)準(zhǔn)7年未曾調(diào)整，“工資的正常增長機(jī)制”尚未建立。若要啟動養(yǎng)老保險制度改革，與之相適應(yīng)的工資制度也須同步完善、彼此配套。

　　退休人員的待遇調(diào)整和計發(fā)辦法密切相關(guān)。要實(shí)現(xiàn)“待遇水平與繳費(fèi)年限、繳費(fèi)水平和退休年齡更緊密掛鉤”，即通俗意義上的“多繳多得”，就必須實(shí)行與繳費(fèi)相聯(lián)系的待遇計發(fā)辦法，并由此形成退休人員養(yǎng)老待遇調(diào)整的正常增長機(jī)制。

　　改革在全國范圍內(nèi)同步實(shí)施，也是試點(diǎn)地區(qū)的重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之一。目的在于避免各地區(qū)之間由于改革時間表不同而互相攀比，延宕改革整體進(jìn)程。

　　受訪專家表示，透過“一個統(tǒng)一、五個同步”的基本思路，可以看出中央對于此項(xiàng)改革的決心之大，亦可預(yù)估出改革的難度之大。尤其是涉及新制度的設(shè)計、建立、完善，其中的若干關(guān)鍵問題仍待破解。

　　特別是，如何緩解巨額歷史欠賬對于基金遠(yuǎn)期支付形成的持續(xù)性壓力；改革初期機(jī)關(guān)企事業(yè)單位養(yǎng)老保險三個“基金池”是否要互聯(lián)互通；基金如何避免“散、碎、零”，一舉實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌；通過哪些手段避免貧困地區(qū)財政無力繳費(fèi)，出現(xiàn)逃繳、少繳、欠繳現(xiàn)象；怎樣提高基金的運(yùn)營效率，讓3900萬人的養(yǎng)老錢保值增值；如何確保個人賬戶在設(shè)立之初就能做實(shí)而不成為空賬；怎樣逐步縮小與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率之間的差距，彌合待遇鴻溝……其中的很多問題，既是新問題，也是老問題；既涉及新制度的建立，更觸及原有制度的完善。

　　“面對如此艱巨的改革，更要做好‘預(yù)期管理’。無論是對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革對象，還是期待改革的一般公眾，都要對改革的結(jié)果有個理性的認(rèn)識，不能期望改革‘一步到位’”，曾多次參與養(yǎng)老保障課題研究的國家發(fā)改委宏觀院社會發(fā)展研究所關(guān)博博士表示。

　　啃掉最硬的一塊骨頭

　　“2014年是令人難忘的。這一年，我們銳意推進(jìn)改革，啃下了不少硬骨頭。”習(xí)近平總書記在2015年新年賀詞中提到的硬骨頭，其中就包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。這項(xiàng)改革既是公務(wù)員和事業(yè)單位分類改革以及事業(yè)單位人事管理制度等多項(xiàng)改革的連接點(diǎn)，也是這些改革難以推動的掣肘點(diǎn)，由此也成為了公認(rèn)的改革硬骨頭中最硬的一塊。

　　“在養(yǎng)老‘雙軌制’下，擁有機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制的人雖然不用繳費(fèi)便能享有較高的養(yǎng)老金，他們一旦失去編制就意味著‘從零開始’甚至‘老無所依’。編制所捆綁的巨大潛在利益，也導(dǎo)致優(yōu)秀人才對于職業(yè)流動心存顧慮，而平庸之人則‘死也要死在編制里’。”國家行政學(xué)院社會與文化教研部副教授胡穎廉表示，養(yǎng)老并軌將落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的繳費(fèi)義務(wù)，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的人事互通，有利于構(gòu)建更加健康的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理制度。

　　2011年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》。在近5年的改革實(shí)踐中，各方反映較多的一個問題是，養(yǎng)老保險制度已成為事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)和最大阻力所在。

　　“養(yǎng)老保險制度建立后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才流動的風(fēng)險基本不存在了。”關(guān)博表示，“作為事業(yè)單位分類改革的第九項(xiàng)配套改革，養(yǎng)老并軌有利于打通社保制度碎片化所引發(fā)的分配不公，在減輕人才流動壓力的同時，為事業(yè)單位的進(jìn)一步分類改革做好鋪墊。”

　　養(yǎng)老并軌對于干部隊(duì)伍建設(shè)的“輻射”作用同樣不可小覷。黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體狠抓作風(fēng)建設(shè)，不折不扣落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”，整飭“四風(fēng)”，堅持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，開展群眾路線教育實(shí)踐活動，干部隊(duì)伍面貌為之一新。

　　“養(yǎng)老并軌有利于進(jìn)一步激發(fā)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的國家公職人員隊(duì)伍的工作活力。通過構(gòu)建完善的社保體系，配套更加科學(xué)有效的薪酬體制和多元的評價體系，使公務(wù)人員能夠得到應(yīng)有的保障，為他們更好地服務(wù)社會增添內(nèi)生動力。”蔡志強(qiáng)說。

　　從全社會范圍看，“并軌后，不同性質(zhì)單位和各類崗位的基礎(chǔ)養(yǎng)老金將趨同，待遇差別主要體現(xiàn)在與單位效益和個人績效直接掛鉤的職業(yè)年金。個人貢獻(xiàn)的多少與將來的待遇產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，不再是干多干少一個樣的‘大鍋飯’。”胡穎廉表示，從這個意義上說，“養(yǎng)老并軌有利于在保障基礎(chǔ)公平的前提下，激發(fā)全社會干事創(chuàng)業(yè)的積極性”。