原標(biāo)題：關(guān)于建議制定我國(guó)公物贈(zèng)與法的建議

　　我國(guó)公物包括中華人民共和國(guó)的國(guó)家財(cái)產(chǎn)和中華人民共和國(guó)社會(huì)集體財(cái)產(chǎn)兩部分，不論國(guó)家財(cái)產(chǎn)還是集體財(cái)產(chǎn)，可以說(shuō)都是中華人民共和國(guó)公民的共同財(cái)產(chǎn)。我國(guó)向發(fā)達(dá)國(guó)家或不發(fā)達(dá)國(guó)家的無(wú)償贈(zèng)與，動(dòng)輒數(shù)百億美元之巨，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法律程序，征得財(cái)產(chǎn)所有人的同意。為此建議制定我國(guó)公物贈(zèng)與法，通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行無(wú)償贈(zèng)與，規(guī)范公物贈(zèng)與領(lǐng)域中的諸多問(wèn)題。

　　我國(guó)實(shí)行以公有制為主體、多種所有制并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形式，全民所有制、集體所有制下的公物占據(jù)我國(guó)“財(cái)富金山”的90%以上。真真假假的“公物贈(zèng)與”可謂遍及國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位及其它與國(guó)有或公有制沾邊的單位組織。如不及時(shí)納入法治軌道，勢(shì)必形成一個(gè)又一個(gè)的“財(cái)產(chǎn)黑洞”和“權(quán)利黑洞”，無(wú)情地吞噬著公物權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)利益，人民將成為最大的受害者。

一、 公物贈(zèng)與行為的“泛化”

　　公物贈(zèng)與行為主要包括國(guó)家或政府的贈(zèng)與行為和集體組織的贈(zèng)與行為。國(guó)家贈(zèng)與行為是指以國(guó)家或政府名義，將國(guó)有即全民所有的財(cái)物無(wú)償?shù)刭?zèng)與他國(guó)、他國(guó)政府、其他集體或他人的行為以及無(wú)對(duì)價(jià)性減免國(guó)家或政府應(yīng)收債權(quán)的行為。例如：在短短幾年時(shí)間，我國(guó)政府已經(jīng)向朝鮮、南聯(lián)盟、巴基斯坦、南非、埃及、剛果（布）、柬埔寨、蘇丹、蒙古、盧旺達(dá)、哈薩克斯坦、烏克蘭、摩爾多瓦、烏茲別克斯坦、印尼以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)等多國(guó)提供了多種形式的無(wú)償援助；在2006年閉幕的中非合作論壇北京峰會(huì)上，中國(guó)政府做出莊嚴(yán)承諾向非洲多國(guó)提供全方位、多領(lǐng)域無(wú)償援助。原中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川表示，中國(guó)積極履行非洲開(kāi)發(fā)銀行成員國(guó)義務(wù)，并對(duì)其業(yè)務(wù)發(fā)展提供資金支持。為向非洲國(guó)家提供技術(shù)援助，中國(guó)與非洲開(kāi)發(fā)銀行設(shè)立了 200 萬(wàn)美元的雙邊技術(shù)合作基金；中國(guó)共參加七次非洲開(kāi)發(fā)基金增資，已向該基金累計(jì)承諾捐資 3.64 億美元，實(shí)際捐資 3.14億美元；中國(guó)還積極參與非洲開(kāi)發(fā)基金多邊減債計(jì)劃，承諾在 2006-2007年認(rèn)捐約 284 萬(wàn)美元。中國(guó)政府與索馬里過(guò)渡政府 2007 年 5 月 23 日簽署協(xié)議，中國(guó)向索馬里提供 2000 萬(wàn)元人民幣無(wú)償援助，以幫助索馬里重建。還有向馬其頓贈(zèng)校車、向埃博拉疫區(qū)贈(zèng)400余萬(wàn)美元等等。

　　公物贈(zèng)與的“公物流向”一般分為：國(guó)家對(duì)國(guó)家、政府對(duì)政府、國(guó)有單位或組織與集體單位或組織相互之間、國(guó)有單位或組織相互之間、國(guó)有單位或組織對(duì)私營(yíng)組織或私人、集體單位或組織對(duì)私營(yíng)或私人等實(shí)施贈(zèng)與。共同的特點(diǎn)是贈(zèng)與者的身份具有“公”性，受贈(zèng)者具有廣泛性。

二、 公物贈(zèng)與行為的正當(dāng)性分析

　　既然是一種贈(zèng)與就應(yīng)當(dāng)符合贈(zèng)與行為的一般正當(dāng)性規(guī)則。正當(dāng)性規(guī)則之一，贈(zèng)與目的適利。要求贈(zèng)與人應(yīng)當(dāng)從贈(zèng)與物權(quán)利人的利益出發(fā)，不能假公濟(jì)私、損公肥私、中飽私囊、權(quán)物交易；正當(dāng)性規(guī)則之二，贈(zèng)與人適格。要求贈(zèng)與主體應(yīng)當(dāng)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人或經(jīng)所有權(quán)人授權(quán)的人；正當(dāng)性規(guī)則之三，贈(zèng)與物數(shù)量適度。要求贈(zèng)與人不能過(guò)度贈(zèng)與，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真權(quán)衡財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)支付能力，量力而行；正當(dāng)性規(guī)則之四：贈(zèng)與物質(zhì)量適德。要求贈(zèng)與物不應(yīng)帶有可能致人傷害的質(zhì)量瑕疵，如美國(guó)曾經(jīng)向我國(guó)捐贈(zèng)帶有細(xì)菌的醫(yī)用垃圾，即屬贈(zèng)與物質(zhì)量上不適德；正當(dāng)性規(guī)則之五：贈(zèng)與程序適規(guī)。要求贈(zèng)與程序符合法律法規(guī)的規(guī)定，絕大多數(shù)國(guó)家規(guī)定相當(dāng)嚴(yán)格的公物贈(zèng)與程序, 制定極其苛刻的公物贈(zèng)與條件，國(guó)家贈(zèng)與必須經(jīng)議會(huì)表決、政府聽(tīng)證、論證、評(píng)估、登記、總統(tǒng)宣布、慈善機(jī)構(gòu)執(zhí)行；正當(dāng)性規(guī)則之六：贈(zèng)與動(dòng)機(jī)適善。贈(zèng)與行為在法律上屬于諾成性單方法律行為，所以要求不應(yīng)附加任何附隨義務(wù)和條件，大多基于幫助受贈(zèng)人度過(guò)難關(guān)的友好動(dòng)機(jī)和加強(qiáng)了解、增進(jìn)友誼的善良意愿。

　　作為外交政策的組成部分，各個(gè)國(guó)家不論貧窮與否都曾經(jīng)歷過(guò)“贈(zèng)與”或“受贈(zèng)”。但是，與發(fā)展中國(guó)家相比，美、英、日、法、意等國(guó)家在對(duì)貧窮國(guó)家援助方面做得很不夠，且美、英、日等國(guó)向國(guó)外援助時(shí)帶有明顯的有償性質(zhì)，多基于自身戰(zhàn)略利益考慮，表現(xiàn)為：數(shù)量少，品種單一，以軍火等武器為主；贈(zèng)與程序復(fù)雜；目的性強(qiáng)，帶有“明幫實(shí)控”特點(diǎn)，目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)受贈(zèng)方的實(shí)際控制；民間機(jī)構(gòu)援助或國(guó)際慈善組織援助居多，國(guó)家一般不以國(guó)民公物捐贈(zèng)，除非非常時(shí)期，從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略利益著想，才能經(jīng)過(guò)極其嚴(yán)格程序，由政府出面實(shí)施對(duì)外援助；有償援助多而無(wú)償援助少，接受其援助要承受一定的本息代價(jià)；深受實(shí)用主義價(jià)值觀支配；對(duì)外援助是海外擴(kuò)張和霸權(quán)外交政策的有機(jī)組成部分。

　　我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，人均生活水平很低，僅我國(guó)農(nóng)村目前仍有 8000 萬(wàn)人的生活標(biāo)準(zhǔn)低于每天 1 美元的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn),需要外國(guó)政府繼續(xù)提供幫助。我國(guó)城市充斥著大量的下崗失業(yè)人員、享受低保人員、流浪乞討人員，大、中、小學(xué)校還有一定量的學(xué)費(fèi)無(wú)著落、生活無(wú)保障的學(xué)生。每年高考結(jié)束后，各省都會(huì)出現(xiàn)一批需要靠捐款入學(xué)的高分考生。這些現(xiàn)象說(shuō)明我們國(guó)家尚不富裕，我們國(guó)民尚未共同富裕。國(guó)家有許多可供選擇的“外交空間”，但國(guó)民則沒(méi)有許多可供選擇的“受贈(zèng)空間”。如此大規(guī)模的實(shí)行所謂的“經(jīng)濟(jì)外交”戰(zhàn)略在我國(guó)缺乏現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性基礎(chǔ)。主動(dòng)贈(zèng)與應(yīng)當(dāng)量力而行，被動(dòng)贈(zèng)與（即債務(wù)減免）也應(yīng)在維權(quán)方法窮盡后方可采用，對(duì)于已經(jīng)減免的外國(guó)債務(wù)尚有可選替代方法。正如外交學(xué)院周永生教授在接受《瞭望東方周刊》記者采訪時(shí)所言：“應(yīng)該提倡貸款而不是大規(guī)模贈(zèng)與，無(wú)償贈(zèng)與付出太大，而且相對(duì)回報(bào)過(guò)少，中國(guó)目前還沒(méi)有這種力量；同時(shí)，貸款也要具體問(wèn)題具體分析，要考慮貸款風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的項(xiàng)目以及國(guó)家的信譽(yù)都要進(jìn)行考察。所以在審查項(xiàng)目時(shí)要綜合考慮，既要有政治和戰(zhàn)略考慮，也要有商業(yè)計(jì)算；對(duì)某些債務(wù)有兩種辦法可以解決，至少是部分解決，第一是延期償還；第二是債轉(zhuǎn)股，把伊拉克欠中國(guó)債款轉(zhuǎn)為在伊拉克有關(guān)項(xiàng)目中的中國(guó)投資股權(quán)。事實(shí)上，俄羅斯在宣布免除伊拉克 65%債務(wù)時(shí)明確表示，伊拉克臨管會(huì)將以允許俄羅斯公司參與伊拉克重建作為回報(bào)。在減免當(dāng)中應(yīng)該更多的按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)進(jìn)行，而不是由政府‘一刀切’”。

三、 公物贈(zèng)與行為的合法性分析

　　關(guān)于“私”對(duì)“公”贈(zèng)與行為及“私”對(duì)“私”贈(zèng)與行為已有《民法通則》、《合同法》等比較完善的法律予以規(guī)定。而對(duì)于“公”對(duì)“公”及“公”對(duì)“私”實(shí)施的贈(zèng)與行為的規(guī)定尚付闕如。我國(guó)目前的“公物贈(zèng)與”與“公物受贈(zèng)”行為存在嚴(yán)重的制度性缺失，亟待立法予以規(guī)范。

　　對(duì)于公物不論是主動(dòng)的贈(zèng)與還是被動(dòng)的減免，亦不論是基于政治上的“經(jīng)濟(jì)外交”策略而為的公物贈(zèng)與行為、基于經(jīng)濟(jì)上的“市場(chǎng)拓展”策略而為的公物贈(zèng)與行為，還是基于道德上“感情回報(bào)”而為的公物贈(zèng)與行為都不能、不允許也不應(yīng)當(dāng)突破法律的底線，因?yàn)橘?zèng)與不僅會(huì)損害國(guó)家、集體或廣大民眾的合法權(quán)益，而且還會(huì)危及自身的安危，缺乏正當(dāng)性與合法性的公物贈(zèng)與行為不僅是對(duì)國(guó)家或集體公權(quán)力的濫用，而且是對(duì)民主與法制的踐踏和蔑視，都是與依法治國(guó)相背的，其折射出的深層原因在于立法滯后與財(cái)政決策民主問(wèn)題。但是，蘊(yùn)涵情感因素的互惠原則是中國(guó)贈(zèng)與法律傳統(tǒng)的內(nèi)在原則, 在這微觀的日常規(guī)則中暗含著宏大的政治統(tǒng)治的機(jī)理；法的現(xiàn)代化確實(shí)有助于克服傳統(tǒng)中的不平等和依附性成分；但作為人類社會(huì)最古老的規(guī)則之一的互惠原則，作為人類社會(huì)最古老的情感之一的感恩之念，在理性化之后仍然以一種隱忍的方式牢固地存在于現(xiàn)代贈(zèng)與法律中。

　　對(duì)此，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地加強(qiáng)公物贈(zèng)與行為領(lǐng)域中的公物贈(zèng)與法制化和贈(zèng)與法制民主化進(jìn)程，借以消解公物贈(zèng)與過(guò)程中根深蒂固的情愫因素和政治因素的濫觴。

　　為此建議：

一、 贈(zèng)與行為法制化

　　借《物權(quán)法實(shí)施細(xì)則》制定之良機(jī)，在《物權(quán)法》第二章：物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，第三章：物權(quán)的保護(hù)，第四章：所有權(quán)一般規(guī)定，第五章：國(guó)家、集體和私人所有權(quán)等章節(jié)的實(shí)施細(xì)則中對(duì)公物贈(zèng)與的贈(zèng)與主體、贈(zèng)與條件、贈(zèng)與程序、違法贈(zèng)與責(zé)任、權(quán)利人救濟(jì)途徑等方面“給與無(wú)償援助”。應(yīng)當(dāng)對(duì)“公物”這一公有制為主的社會(huì)背景下“產(chǎn)物”的處分權(quán)予以“特殊關(guān)照”。以立法形式確立旨在規(guī)范公物贈(zèng)與行為的條件、程序、社會(huì)影響、公益效果等評(píng)估機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，以便徹底堵塞因“公物贈(zèng)與”和“公物受贈(zèng)”而誘發(fā)的法權(quán)“黑洞”。西方國(guó)家在這方面的設(shè)計(jì)更為細(xì)致。隨著中國(guó)對(duì)外援助越來(lái)越多，應(yīng)對(duì)此充分重視，在程序上和制度設(shè)計(jì)上應(yīng)更完善，特別是完善人大論證通過(guò)的制度。

二、 贈(zèng)與法制民主化

　　國(guó)家用以贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)是全體公民的財(cái)產(chǎn)，涉及到全體納稅人的利益及全體國(guó)民的權(quán)益，集體用以贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)是集體成員的共同財(cái)產(chǎn)，關(guān)系到全體集體成員的切身利益和權(quán)益，應(yīng)當(dāng)賦予民眾或全體成員以更多的知情權(quán)和參與權(quán)。這種民眾知情權(quán)與參與權(quán)不僅體制在贈(zèng)與法律或贈(zèng)與規(guī)則的制訂過(guò)程中，而且更要體現(xiàn)在贈(zèng)與的執(zhí)行、評(píng)價(jià)、決策及監(jiān)督等整個(gè)過(guò)程中。這正是法制進(jìn)程中的民主化過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，中西部建設(shè)等問(wèn)題也需要大量資金，政府在對(duì)外援助的決策過(guò)程應(yīng)多聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，對(duì)民眾有個(gè)交待。

三、 公物贈(zèng)與的程序化

　　贈(zèng)與合同的無(wú)償性是其與其他合同不同之根本所在，決定了贈(zèng)與合同與一般商務(wù)有償合同存在差異，甚至是根本性的差別；贈(zèng)與為單向財(cái)產(chǎn)之流轉(zhuǎn)，難有通常交易關(guān)系所能實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)增值，實(shí)現(xiàn)最佳資源配置的社會(huì)功效。贈(zèng)與的單向流轉(zhuǎn)和無(wú)償后果，勢(shì)必影響到與之相關(guān)的人們的利益，也成為對(duì)贈(zèng)與持否定態(tài)度的依據(jù)。但是，贈(zèng)與畢竟是良好道德和社會(huì)關(guān)系和諧的體現(xiàn)，是公正、正義的載體，與法律所追求的基本價(jià)值相包容，不可能完全杜絕。公物贈(zèng)與與私物贈(zèng)與的關(guān)鍵性區(qū)別在于公物的所有人與贈(zèng)與人分離，私物贈(zèng)與不存在兩權(quán)分離和所有權(quán)主體虛位現(xiàn)象，所以，不能簡(jiǎn)單地將私物贈(zèng)與的法律規(guī)定直接拿來(lái)套用規(guī)范公物贈(zèng)與行為，公物的處分權(quán)行使著實(shí)應(yīng)當(dāng)更加民主化和程序化。