2014年11月13日,全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)圍繞“建筑工人工傷維權(quán)”這一議題開展討論,邀請國務(wù)院有關(guān)部委負(fù)責(zé)同志、全國政協(xié)委員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者一起為維護(hù)建筑工人工傷保險(xiǎn)權(quán)益建言,會(huì)議還對人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、全國總工會(huì)等4部門聯(lián)合起草的《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》進(jìn)行協(xié)商討論,該《意見》將為全國近4000萬建筑工人提供更有力的工傷權(quán)益保障。

習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的重要講話中指出,政協(xié)履職要重點(diǎn)提升四方面的能力,其中之一就是要提高調(diào)查研究能力,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,深入實(shí)際摸清真實(shí)情況,集合眾智提出解決辦法,努力使對策建議有的放矢、切中要害。

從關(guān)注建筑工人的工傷維權(quán)困境到使之成為全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)議題,并針對存在的問題協(xié)調(diào)督促相關(guān)部門出臺部門規(guī)章,這正是全國政協(xié)從實(shí)際工作出發(fā),提高調(diào)查研究能力的體現(xiàn)。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向關(guān)注民情民生

建筑工人的工傷維權(quán)問題如何成為全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)的議題?

事情要追溯到2013年年初。全國政協(xié)委員、中國社會(huì)科學(xué)院研究員李藍(lán)收到單位同事轉(zhuǎn)交的一份題為《無約束的資本,傷不起的工人》的調(diào)研報(bào)告,報(bào)告由一個(gè)專門幫助建筑工人工傷維權(quán)的公益組織所撰寫,主要反映建筑業(yè)農(nóng)民工職業(yè)安全與職業(yè)保護(hù)方面存在的問題。報(bào)告中所披露的建筑工人工傷維權(quán)之路的艱難曲折讓李藍(lán)倍感震驚,他當(dāng)時(shí)就決定“要為他們發(fā)聲”。于是,在不久后召開的2013年全國兩會(huì)上,李藍(lán)和宋鎮(zhèn)豪委員聯(lián)名提交了《關(guān)于國家應(yīng)重視建筑業(yè)農(nóng)民工的工傷醫(yī)保問題的提案》,他們在提案中寫道:“‘工傷拒賠’是一種性質(zhì)和后果都遠(yuǎn)比‘惡意欠薪’更為嚴(yán)重的惡意行為。遭受‘工傷拒賠’的農(nóng)民工不僅僅經(jīng)濟(jì)受損,其人身遭受傷害的后果更是難以用金錢來彌補(bǔ)?！?/p>

根據(jù)委員提案線索,人民政協(xié)報(bào)社記者進(jìn)一步對建筑工人工傷維權(quán)問題展開了采訪調(diào)查。2013年12月,《人民政協(xié)報(bào)》刊登了深度報(bào)道《傷不起的建筑工人》,通過對相關(guān)案例的采訪、剖析,揭示了工傷建筑工人這一群體的維權(quán)及生存困境。

這篇報(bào)道引起了全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,指示對工人工傷維權(quán)問題進(jìn)行專題調(diào)研,弄清主要問題,找準(zhǔn)癥結(jié)所在,深入分析原因,提出有力、有效維護(hù)工傷工人合法權(quán)益的建議。

深入實(shí)際摸清真實(shí)情況

找準(zhǔn)問題,接下來就要深入實(shí)際摸清真實(shí)情況。建筑業(yè)農(nóng)民工工傷權(quán)益維護(hù)看似是一個(gè)小問題,其實(shí)是涉及完善農(nóng)民工社會(huì)保障體系的大問題,事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2014年1月上旬和2月中下旬,由全國政協(xié)副主席盧展工率領(lǐng),全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)牽頭,邀請了中華全國總工會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人及多位全國政協(xié)委員組成聯(lián)合調(diào)研組,就“建筑工人工傷維權(quán)有關(guān)問題”開展專題調(diào)研。

2014年1月9日,“建筑工人工傷維權(quán)”情況介紹座談會(huì)拉開了調(diào)研的序幕。人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國總工會(huì)等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人以及多位全國政協(xié)委員作為調(diào)研組成員參與座談,初步匯總目前中國建筑工人及其工傷權(quán)益保障基本情況,確定調(diào)研方向及重點(diǎn)。

參與座談的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示,建筑業(yè)工人的工傷權(quán)益保障是個(gè)非常重要的問題,但也是一道比較難解的題,涉及多個(gè)部門的協(xié)調(diào)合作。全國政協(xié)此次牽頭推動(dòng),將各個(gè)相關(guān)部門聯(lián)合起來探討協(xié)商,對于解決建筑工人的工傷權(quán)益保障問題是非常有益的。

接下來,調(diào)研組先后赴北京、江蘇、湖南進(jìn)行調(diào)研。除了聽取地方人社、住建、安監(jiān)、工會(huì)等相關(guān)部門關(guān)于建筑工人工傷維權(quán)整體情況介紹外,調(diào)研組還分別與建筑企業(yè)及建筑工人代表進(jìn)行了面對面的交流,傾聽各方聲音。不僅如此,調(diào)研組成員親自前往工傷保險(xiǎn)辦理機(jī)構(gòu)了解工傷申報(bào)流程,到建筑工地了解建筑工人作業(yè)環(huán)境及施工現(xiàn)場安全管理情況,掌握詳盡的一手資料。

全面聽取意見平衡各方利益

調(diào)研組認(rèn)為,要深入研究建筑工人工傷維權(quán)難這一問題產(chǎn)生的原因、尋找解決這一問題的辦法,必須全面聽取各利益相關(guān)方的意見。

人社部門作為工傷保險(xiǎn)的主管部門,需要統(tǒng)籌考慮工傷保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn);住建部門作為住房建設(shè)的主管部門,需要統(tǒng)籌考慮建筑工人的權(quán)益和建筑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;安監(jiān)部門作為安全生產(chǎn)的主管部門,主要側(cè)重安全事故的預(yù)防和責(zé)任追究;工會(huì)主要側(cè)重維護(hù)職工的權(quán)益。這四個(gè)部門職責(zé)互有交叉、關(guān)注點(diǎn)各有側(cè)重,需要統(tǒng)籌兼顧。

在建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中,房地產(chǎn)開發(fā)商居于頂端。表面上看,在將建筑工程通過招標(biāo)承包給建筑商后,建筑工程的施工安全似乎與開發(fā)商再無關(guān)系。但實(shí)際上,利潤微薄、競爭激烈的建筑市場有時(shí)迫使建筑商為承攬項(xiàng)目而犧牲工傷保險(xiǎn)費(fèi)用;開發(fā)商的付款時(shí)間也直接影響工人工傷賠付。工程總包商處于產(chǎn)業(yè)鏈的中游,理應(yīng)成為工傷保險(xiǎn)的主要責(zé)任方。但在現(xiàn)實(shí)生活中,為降低成本,總包方通常只向工程項(xiàng)目派出少量管理人員,實(shí)際施工往往轉(zhuǎn)包給資質(zhì)較低的建筑施工企業(yè)和專業(yè)分包商、勞務(wù)分包商。勞務(wù)分包商處于產(chǎn)業(yè)鏈的最低端,經(jīng)過總包、分包企業(yè)的層層剝筍,利潤所剩無幾,難以支付工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。在這一產(chǎn)業(yè)鏈中,利益關(guān)系極為復(fù)雜,一定程度上存在利潤與責(zé)任的倒掛,而受傷的總是建筑工人。

在調(diào)研過程中,調(diào)研組重視傾聽各方意見,平衡各方利益,提出解決問題的建議。

以工傷保險(xiǎn)參保費(fèi)用問題為例。建筑企業(yè)代表均反映的讓建筑行業(yè)的工人全部按照社保法相關(guān)規(guī)定購買五險(xiǎn)一金比較困難,企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)太重。針對這一情況,北京、江蘇、湖南等地均嘗試將工傷保險(xiǎn)單列,要求企業(yè)優(yōu)先解決建筑工人工傷之憂。但新的問題是,工傷保險(xiǎn)的參保費(fèi)用不是小數(shù),應(yīng)該由誰來支付?勞務(wù)企業(yè)與工人建立直接勞動(dòng)關(guān)系,但往往無力負(fù)擔(dān)。目前,北京市的做法是規(guī)定由建筑總包企業(yè)承擔(dān),要求建筑企業(yè)以工程為單位躉交工傷保險(xiǎn),并將躉交工傷保險(xiǎn)與獲取施工許可掛鉤。

調(diào)研組對地方探索以項(xiàng)目為單位為建筑工人參加工傷保險(xiǎn)的方式表示了肯定,認(rèn)為這一做法符合建筑行業(yè)的用工特點(diǎn),保證工傷保險(xiǎn)對建筑工人的覆蓋。通過調(diào)研,結(jié)合各方面情況和意見達(dá)成這樣的共識,即:建設(shè)單位要在工程概算中將工傷保險(xiǎn)費(fèi)用單獨(dú)列支,作為不可競爭費(fèi),不參與競標(biāo)。在項(xiàng)目開工前由施工總承包單位一次性代繳本項(xiàng)目工傷保險(xiǎn)費(fèi),覆蓋項(xiàng)目使用的所有建筑工人,包括專業(yè)承包單位、勞務(wù)分包單位的建筑工人。

總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)提出可行建議

解決了工傷保險(xiǎn)“錢從哪里出”的問題,調(diào)研組認(rèn)為另一個(gè)關(guān)鍵就是工傷待遇落實(shí)問題,唯有落實(shí)才能切實(shí)保障工傷建筑工人權(quán)益。

調(diào)研組了解到,以項(xiàng)目為單位為建筑工人繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的措施雖保證了企業(yè)參保,卻不能完全保證受工傷的建筑工人能夠享受相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)待遇。主要原因是建筑總包企業(yè)認(rèn)為報(bào)險(xiǎn)理賠會(huì)帶來聲譽(yù)、經(jīng)濟(jì)兩方面不良影響,因此對于工傷事件“不敢報(bào)”、“不愿報(bào)”。勞務(wù)企業(yè)則因?yàn)閾?dān)心影響勞務(wù)分包,往往事先與總包企業(yè)簽訂事故責(zé)任書,發(fā)生工傷事故后根據(jù)責(zé)任認(rèn)定自行承擔(dān)費(fèi)用而不進(jìn)行工傷申報(bào)。

企業(yè)“有苦不訴”,受了工傷的建筑工人卻是“有苦不知如何訴”。目前工傷申報(bào)的一大困難在于受工傷工人的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定。認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系是申報(bào)工傷的前提,但現(xiàn)實(shí)是,許多建筑工人沒有簽訂勞動(dòng)合同或者手中沒有勞動(dòng)合同,發(fā)生事故后勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定非常困難。雖然法律規(guī)定承認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系,但是由于建筑工人在與企業(yè)的關(guān)系中處于弱勢方,發(fā)生事故后,如果企業(yè)不配合申報(bào)工傷,建筑工人很難搜集到證據(jù)證明勞動(dòng)關(guān)系的存在。此外,還有建筑企業(yè)和工人反映在工傷申報(bào)過程中,手續(xù)繁雜,周期過長,增加了工傷待遇落實(shí)的難度。

這種情況造成的結(jié)果是:一方面一些地方的工傷保險(xiǎn)基金大量結(jié)余,另一方面相當(dāng)一部分的工傷職工無法享受到應(yīng)有的權(quán)益保障,工傷保險(xiǎn)的效果難以得到有效的發(fā)揮。

對此,調(diào)研組成員,住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長王寧表示,切實(shí)保障工人的權(quán)益,開發(fā)企業(yè)、總包企業(yè)、勞務(wù)企業(yè)需要達(dá)成一種共識,多一些承擔(dān),從長遠(yuǎn)來看,保障工人權(quán)益,提高建筑工人的組織化程度也是促進(jìn)整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

全國政協(xié)委員、人力資源和社會(huì)保障部副部長胡曉義表示,會(huì)將調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題記錄下來,進(jìn)一步研究解決辦法,完善相關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步簡化工傷申報(bào)程序,縮短申報(bào)周期,不把困難推給老百姓。

全國政協(xié)委員、中華全國總工會(huì)黨組成員張世平提出,在安全教育和維權(quán)教育方面,各級工會(huì)組織應(yīng)該積極發(fā)揮作用。具備條件的企業(yè)工會(huì)要介入工傷事故的全過程,監(jiān)督工傷職工各項(xiàng)權(quán)益落實(shí)。

對于部分企業(yè)謊報(bào)瞞報(bào)事故的行為,調(diào)研組成員一致認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格查處,應(yīng)建立健全工傷賠償連帶責(zé)任追究機(jī)制。

多種方式反映成果協(xié)商民主有益嘗試

匯總調(diào)研情況及相關(guān)部門意見后,全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)分別以重點(diǎn)提案和大會(huì)發(fā)言的形式反映調(diào)研成果。2014年3月9日,李濱生委員代表全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)、提案委員會(huì)在全國政協(xié)十二屆二次會(huì)議第四次全體會(huì)議上作大會(huì)發(fā)言,將調(diào)研成果及保障建筑工人工傷權(quán)益的呼聲帶到了人民大會(huì)堂。呼吁建立健全符合建筑業(yè)特點(diǎn)的工傷保險(xiǎn)制度;嚴(yán)格執(zhí)法,確保各項(xiàng)制度落到實(shí)處;加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合,合力維護(hù)建筑工人工傷后的權(quán)益;積極推進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展。

今年4月,全國政協(xié)社法委將調(diào)研形成的《關(guān)于建筑工人工傷維權(quán)有關(guān)問題的調(diào)研報(bào)告》報(bào)送中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳。同時(shí),協(xié)調(diào)人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國總工會(huì)等四部門根據(jù)調(diào)研報(bào)告、大會(huì)發(fā)言和提案中反映的問題、所作分析及所提建議,起草《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》(以下簡稱《意見》),目前該《意見》正在修改完善之中。此次以“建筑工人工傷維權(quán)”為議題召開雙周協(xié)商座談會(huì)進(jìn)一步圍繞《意見》稿開展協(xié)商討論,以期完善并推動(dòng)其盡早出臺。

全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任顧伯平表示,從法學(xué)角度來說,法律法規(guī)既包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律,也包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大制定的地方法規(guī)和國務(wù)院組成部門制定的部門規(guī)章,上述四部門制定中的《意見》即屬部門規(guī)章。這次雙周協(xié)商座談會(huì)圍繞該《意見》稿進(jìn)行協(xié)商討論,是健全和豐富全國政協(xié)立法協(xié)商工作的一次有益嘗試。

全國政協(xié)委員、中華全國總工會(huì)黨組成員張世平全程參與調(diào)研以及雙周協(xié)商座談會(huì),她深有感觸地說,從組織多部門聯(lián)合調(diào)研到推動(dòng)《意見》出臺,這是全國政協(xié)的一項(xiàng)具有開拓性意義的嘗試。首先是小題目上做大文章,工作定位于服務(wù)大局、服務(wù)全局、服務(wù)民生;其次,積極促進(jìn)政協(xié)關(guān)注問題的解決,將政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能落到了實(shí)處,解決了政協(xié)履職的“最后一公里”問題;最后,政協(xié)推動(dòng)多部門聯(lián)合調(diào)研、協(xié)商解決問題,促進(jìn)部門之間的理解、溝通,有效整合資源、形成合力更有利于成果轉(zhuǎn)化。

工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)組成部分,是國家通過立法強(qiáng)制實(shí)施的,是國家對職工履行的社會(huì)責(zé)任,也是職工應(yīng)該享受的基本權(quán)利。全國政協(xié)全程推進(jìn)解決“建筑工人工傷維權(quán)”問題,既體現(xiàn)了全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)對這一重大民生問題的關(guān)注,也反映了十二屆全國政協(xié)新的工作思路和工作作風(fēng),即:堅(jiān)持問題導(dǎo)向,對涉及重大民生的政策,從提出問題開始,通過深入調(diào)查研究,找出解決問題的辦法,直至推動(dòng)問題解決。這種“全生命周期”參與協(xié)商的做法,相信會(huì)對今后人民政協(xié)在協(xié)商民主中如何充分發(fā)揮作用提供有益的借鑒。