日前，中央通過《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，將經營權從承包經營權中分離，實現(xiàn)“兩權變三權”。可以說，以所有權、承包權、經營權三權分置為特征的新型農地制度是一項政策突破，也是一項重大創(chuàng)新。

　　這個突破意味著什么？多數人認為，“三權分置”、經營權可抵押擔保后，承包地的權能更加完整，使農民有了更多“以地生財”的機會。但有人擔心，土地流轉會不會導致一些人打農村土地的“歪主意”，特別是“工商資本下鄉(xiāng)”會不會造成“圈地運動”。還有人疑問，鼓勵土地向新型經營主體流轉，會不會改變集體所有的性質。到底應該怎樣理解這項改革？

　　先看所有權。“三權分置可能改變農村土地集體所有性質”，這種擔心是沒有依據的。從法理上看，無論是土地承包經營權抵押，還是土地經營權的流轉，所抵押或流轉的只是農民對土地的使用權，即用益物權，而不是土地的所有權。用益物權抵押并不會改變農村土地的集體所有權性質，即使出現(xiàn)抵押風險，所轉移的也只是土地經營權（通常是所抵押土地的約定產出），土地的所有權并不會發(fā)生轉移，集體所有的性質不會改變。事實上，從上世紀90年代開始，“三權分置”探索已在許多地方展開，受到了當地農民歡迎，取得了良好效果。

　　再看經營權。放活經營權的核心是引導土地資源流向新型農業(yè)經營主體，這既能使愿意種地的人獲得更多土地經營權，也能使有承包地而在城鎮(zhèn)就業(yè)的農民享受到流轉收益。近年來，農村勞動力不斷向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，一些地方出現(xiàn)耕地撂荒、“有田無人種”現(xiàn)象，不利于提高土地利用效率和增加糧食產量。按照之前的制度設計，這些土地通常只能租給村集體其他農戶，阻礙了土地規(guī)?；洜I。土地向種田能手等新型經營主體集中，目的在于鼓勵規(guī)模化發(fā)展糧食生產、實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)。土地流轉與適度規(guī)模經營相結合，連接點就在新型農業(yè)經營主體上。多種新型主體共同發(fā)展的經營方式創(chuàng)新，可以優(yōu)化農村土地所有、占有、使用、收益權在不同主體之間的分布。

　　再看承包權。當前，我國農村土地流轉總體平穩(wěn)，但也存在一些問題。一些地方強行推動，片面追求流轉比例，侵害了農民合法權益；有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”、“非農化”問題突出。因此，土地制度改革既要鼓勵創(chuàng)新流轉形式，又要通過承包地確權登記頒證等工作，強化對農民土地承包權的物權保護。同時，為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農化”和損害農民權益，還要明確對工商企業(yè)租賃農戶承包建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事中事后監(jiān)管。

　　近一年來，“農地入市”這個詞頻頻出現(xiàn)在各類報道和文章中。其實嚴格來說，這個提法并不準確。“農地”的概念很廣泛，籠統(tǒng)地講“農地入市”會給人造成誤解，以為所有農村土地都能入市。事實上，在農村土地中，只有“集體經營性建設用地”才有入市資格，耕地、宅基地等都不行。所謂集體經營建設用地，就是集體經濟組織用于從事二、三產業(yè)的土地，但即使是這部分土地，也只有在符合規(guī)劃和用途管制前提下，才能允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　土地是農民最重要的資產，土地制度無論怎么改，都不能打農民的“歪主意”，不能動農民的“奶酪”。改革的出發(fā)點和落腳點，都是保護農戶的土地承包權益、尊重農民的主體地位，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的參與者和受益者。