新型戶(hù)籍制度“新”在哪里

　　通過(guò)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶(hù)口遷移登記制度，建成國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息整合和共享

　　法治周末記者 陳 磊

　　法治周末實(shí)習(xí)生 張晶鑫

　　8月3日上午，天氣悶熱，北京市朝陽(yáng)區(qū)一家農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)里，老徐站在自己的菜攤前，一邊給菜攤上菜，一邊擦著臉上的汗珠。同鄉(xiāng)都喊他“老徐”，但他實(shí)際年齡并不大，40多歲，只是面相顯老。

　　老徐的大兒子今年考上了天津市一所高校，老徐打算跟著兒子一起到天津去生活。但這意味著，他們將要在新的城市從頭開(kāi)始。

　　值得期待的是，7月30日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》(下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)公布，改革目標(biāo)是，到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。

　　首次提出“新型戶(hù)籍制度”

　　老徐的家在河北省淶源縣農(nóng)村，年輕時(shí)跟著同鄉(xiāng)到北京謀生，沒(méi)有學(xué)歷，沒(méi)有技能，最終選擇賣(mài)菜這個(gè)行當(dāng)。一轉(zhuǎn)眼，老徐先后有了兩個(gè)孩子。

　　老徐在北京生活20年，并沒(méi)有落戶(hù)北京的想法，“北京房?jī)r(jià)這么高，一平方米好幾萬(wàn)(元)，沒(méi)指望，老了還是要回到老家”。一年前，他把這些年掙的錢(qián)拿出來(lái)，在自家的宅基地上蓋了一座四合院。

　　相比老徐，楊森期待能在北京落戶(hù)。

　　楊森是北京市東城區(qū)一家科技公司的工程師，早年畢業(yè)于一所位于東北的國(guó)家重點(diǎn)高校，已經(jīng)在北京工作了10年，去年在北京市昌平區(qū)使用住房公積金貸款買(mǎi)了一套商品房，每平方米接近兩萬(wàn)元。

　　除了擁有住房公積金，楊森參加了北京的社會(huì)保險(xiǎn)。根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法律和政策，勞動(dòng)者在北京就業(yè)，不論是否有北京戶(hù)籍，單位都有義務(wù)為其辦理參保手續(xù)。

　　楊森還有一個(gè)三歲半的女兒，女兒未來(lái)的上學(xué)問(wèn)題讓他開(kāi)始關(guān)注國(guó)家戶(hù)籍政策走向。

　　楊森發(fā)現(xiàn)，今年以來(lái)，戶(hù)籍改革開(kāi)始實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

　　6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組舉行第三次會(huì)議，審議了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，戶(hù)籍制度改革方案首次面世。6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了上述戶(hù)籍改革方案。7月30日，《意見(jiàn)》向社會(huì)公布。

　　楊森注意到，《意見(jiàn)》中明確指出戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)是建立“新型戶(hù)籍制度”。

　　《意見(jiàn)》公布當(dāng)天，國(guó)務(wù)院新聞辦公室就此舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，公安部副部長(zhǎng)黃明對(duì)“新型戶(hù)籍制度”的內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋。

　　黃明指出，通過(guò)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶(hù)口遷移登記制度，建成國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息整合和共享。

　　對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任李長(zhǎng)安(博客,微博)教授告訴法治周末記者，其中，最大的亮點(diǎn)是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度。

　　黃明表示，《意見(jiàn)》明確，戶(hù)籍改革要兼顧大中小城市和建制鎮(zhèn)，東中西部地區(qū)不同的實(shí)際，根據(jù)人口的規(guī)模和各地綜合承載能力的不同情況，實(shí)行差別化的落戶(hù)政策—全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制。有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制。合理確定大城市落戶(hù)條件。嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，建立完善積分落戶(hù)制度。

　　戶(hù)籍改革二十年

　　老徐到北京謀生時(shí)，戶(hù)籍改革已經(jīng)開(kāi)始。

　　1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶(hù)。

　　對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授李長(zhǎng)安告訴法治周末記者，改革開(kāi)放以后，我國(guó)的戶(hù)籍制度改革就開(kāi)始了，上述政策正是改革措施之一，以解決大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的住宿吃飯問(wèn)題。

　　李長(zhǎng)安表示，改革逐步降低了農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻，戶(hù)籍藩籬逐漸松動(dòng)。

　　1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的試點(diǎn)方案。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶(hù)口。

　　次年，戶(hù)籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶(hù)籍管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，主要規(guī)定包括實(shí)行嬰兒落戶(hù)隨父隨母志愿的政策、放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶(hù)口政策、投靠子女的老人可以在城市落戶(hù)等。

　　2001年3月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革全面推進(jìn)。

　　李長(zhǎng)安介紹說(shuō)，在這種改革趨勢(shì)中，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍基本放開(kāi)了。

　　但這些政策離生活在北京的老徐很遠(yuǎn)，他不符合任何可以將戶(hù)籍遷到北京的政策。身為外地人，他只能羨慕有北京戶(hù)口的人—養(yǎng)老、看病有社保，子女不愁沒(méi)學(xué)上，掙錢(qián)少還能住上保障房。

　　2005年，楊森到北京發(fā)展。當(dāng)年10月，公安部提出，戶(hù)籍改革將以具有合法固定住所作為落戶(hù)的基本條件。

　　到了2011年，中央層面開(kāi)始明確分類(lèi)戶(hù)口遷移政策。當(dāng)年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》。

　　通知中提出，要分類(lèi)明確戶(hù)口遷移政策，放寬縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)、設(shè)區(qū)的市等地落戶(hù)限制的同時(shí)，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級(jí)市和其他大城市人口規(guī)模，逐步實(shí)行暫住人口居住證制度。

　　李長(zhǎng)安向法治周末記者表示，近幾年的戶(hù)籍政策走向，主要是讓符合進(jìn)城的農(nóng)民變成居民，讓他們定居下來(lái)。

　　北京市人大代表、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華告訴法治周末記者，從實(shí)際效果來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)的戶(hù)籍改革產(chǎn)生的效果“并不是很明顯”，戶(hù)籍制度改革亟需頂層設(shè)計(jì)。

　　去年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》中提出，創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

　　陸杰華向法治周末記者表示，正是十八屆三中全會(huì)勾畫(huà)出了戶(hù)籍改革的方向。

　　這也讓楊森對(duì)戶(hù)籍制度改革有了更多期盼。

　　陸杰華認(rèn)為，此次公之于眾的《意見(jiàn)》，是對(duì)十八屆三中全會(huì)確定的戶(hù)籍改革方向的頂層設(shè)計(jì)操作化，指明了改革的具體路徑，包括給出了時(shí)間表和路線(xiàn)圖，力度“前所未有”。

　　改革還需要有法律依托

　　我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)口登記制度的法律依據(jù)是1958年公布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。

　　根據(jù)該條例的規(guī)定，戶(hù)籍管理的內(nèi)容主要是依法確認(rèn)公民身份、親屬關(guān)系和法定住址，管理手段包括戶(hù)口登記、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、身份證件管理，管理目的是證明公民身份、維護(hù)社會(huì)秩序。

　　中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德曾在接受媒體訪談時(shí)表示，戶(hù)籍制度建立后一直被逐步強(qiáng)化，人們的衣食住行、生老病死都跟戶(hù)籍制度密不可分。戶(hù)口登記條例和后來(lái)的部門(mén)規(guī)章和紅頭文件強(qiáng)化了戶(hù)籍制度，形成了堅(jiān)固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　陸杰華向法治周末記者表示，隨后幾十年間，諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利功能逐漸被附加上去并被固化，“其實(shí)戶(hù)口本身沒(méi)有那么多內(nèi)涵”。

　　2013年12月，黃明總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)的戶(hù)籍制度改革時(shí)表示，“戶(hù)籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶(hù)籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜，核心的問(wèn)題在于許多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策與戶(hù)籍掛鉤”。

　　李長(zhǎng)安告訴法治周末記者，由此導(dǎo)致的結(jié)果是，戶(hù)籍制度改革緩慢，剝離每一項(xiàng)功能背后都牽扯諸多問(wèn)題，此外，城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的諸如“大城市病”等問(wèn)題，又把某些功能與戶(hù)籍制度相聯(lián)系，使戶(hù)籍改革出現(xiàn)反復(fù)。

　　2012年，北京市社科院研究員萬(wàn)川在《北京社會(huì)科學(xué)》上撰文稱(chēng)，三十多年來(lái)，以地方政府名義推出的戶(hù)籍制度改革幾乎無(wú)一成功，其根本原因在于，這些改革的目標(biāo)指向往往不是戶(hù)籍制度本身，而是與戶(hù)籍制度掛鉤的眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。

　　萬(wàn)川表示，戶(hù)籍制度只是一項(xiàng)國(guó)家行政管理制度，其基本功能只是通過(guò)戶(hù)口登記確認(rèn)公民身份，并不具有直接分配社會(huì)公共資源的功能。許多地區(qū)和部門(mén)將戶(hù)籍制度作為公民獲得平等權(quán)利的前置性條件，已經(jīng)偏離了戶(hù)籍制度應(yīng)有的功能定位。

　　馬懷德認(rèn)為，現(xiàn)在改革戶(hù)籍制度的目的，并不是廢除戶(hù)籍制度，所以，推進(jìn)改革還需要有法律依托。比較現(xiàn)實(shí)可行的辦法之一是，加快修改戶(hù)口登記條例，將其上升為“戶(hù)口登記法”。

　　陸杰華認(rèn)為，確保戶(hù)籍制度改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最重要的還是制定相關(guān)戶(hù)籍法，通過(guò)立法協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。

　　陸杰華表示，戶(hù)籍法雖然沒(méi)有進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃，但與戶(hù)籍法密切相關(guān)的居住證管理辦法正在制定中，“所以從破冰之舉來(lái)說(shuō)，居住證管理辦法應(yīng)是戶(hù)籍立法實(shí)踐的第一步”。

　　而且，早在2007年10月，全國(guó)人大內(nèi)司委就建議戶(hù)籍法列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃。此后歷年間，一直有全國(guó)人大代表或全國(guó)政協(xié)委員呼吁戶(hù)籍立法。

　　今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)吳曉青提出，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，適時(shí)出臺(tái)戶(hù)籍法。

　　李長(zhǎng)安表示，戶(hù)籍立法過(guò)程一波三折，是因?yàn)橛龅搅撕芏鄦?wèn)題，可能的主要問(wèn)題是，怎么還原戶(hù)籍制度本身的人口管理職能以及其他附著問(wèn)題如何解決。

　　李長(zhǎng)安認(rèn)為，戶(hù)籍法“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，還需要修訂相關(guān)社會(huì)領(lǐng)域法律法規(guī)與之配套。比如教育與戶(hù)籍脫離后，相應(yīng)的教育法律法規(guī)必須進(jìn)行修訂；社會(huì)保險(xiǎn)與戶(hù)籍脫離后，社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法等法律法規(guī)也必須進(jìn)行修訂；等等。

　　萬(wàn)川觀察到的事實(shí)是，與戶(hù)籍制度掛鉤的勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)保障等社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，可以不依賴(lài)于戶(hù)籍制度而獨(dú)立存在。因此，應(yīng)該恢復(fù)戶(hù)籍制度本來(lái)面目。