堵變疏：改良制度，化博彩為公益 兩岸四地的經(jīng)驗與教訓

　　博彩是利用人性弱點牟取暴利的手段，它本身跟公益無關，利用它來為公益服務，設立博彩公益金，需要進行制度與政策設計。

　　要發(fā)彩票必須經(jīng)過國務院的批準，最近十幾年來，人大代表、政協(xié)委員都提了發(fā)行環(huán)保彩票、西部彩票，但都沒批。有既得利益的問題，福彩、體彩已經(jīng)把江山打下來了，不愿新的進來。批也很難，要到總理級別。

　　在中國內(nèi)地，賭博非法，但1987年誕生了福彩，1994年誕生了體彩。國際上，彩票是博彩業(yè)的重要組成部分，但與一般而言的賭博有分野。 2006年，澳門超過拉斯維加斯，成為世界第一賭城。香港也有賭馬、賭球等。博彩確有諸多弊端，但人類的賭性又難以完全避免。對博彩采取堵的辦法，使很多 地下賭場泛濫，一些人或去境外參賭，造成了很多問題。能否化堵為疏，在一定程度上化博彩中的惡為公益之善？

　　究竟怎么理解博彩？如何搭建博彩與公益之間的制度化橋梁？中國內(nèi)地的體彩跟福彩運行已有二十多年，效果如何？巨額公益金在多大程度上被有效使 用？彩票制度需要做哪些重大改革？2014年5月24日，在澳門舉辦的中華慈善百人論壇之“博彩與慈善”論壇上，來自兩岸四地的多位專家，對此議題分享了 諸多經(jīng)驗和研究成果。中國內(nèi)地的彩票行業(yè)跟臺港澳等地的博彩業(yè)有基本區(qū)別，但其中涉及的監(jiān)管、發(fā)行、銷售及慈善運作等部分，或可供內(nèi)地讀者參考。

　　公益是博彩合法化的價值理由

　　王菲（北京市政府法治研究中心研究員）：長期以來，受宗教、道德、法律觀念的影響，賭博被視為人性惡習予以否定。世界博彩業(yè)的歷史不過200 年，近三十年尤其近年，博彩業(yè)井噴式發(fā)展，有學者稱為“賭博爆炸”。不具備道德正能量的博彩成為人類不得不面對的問題。將博彩和承載著美德盛名的慈善放在 一起研究，讓人糾結(jié)。其實，博彩合法化的主要價值理由，就立基于公益慈善。

　　楊團（中國社科院社會政策研究中心副主任）：博彩是利用人性弱點牟取暴利的手段，它本身跟公益無關，利用它來為公益服務，設立博彩公益金，是一 種社會政策思想。將這個思想化為制度，需要進行政策設計。不同地域、不同國家之所以允許博彩存在和一定程度的發(fā)展，都因看到了博彩的收益可被用于公益服 務，至于如何以政策和制度設計手段對博彩加以控制和利用，要因國情而定。

　　劉代洋（臺灣彩券與博彩研究中心主任）：賭博是人的天性，政府如果不發(fā)行彩票，賭博走向地下，沒人知道問題多嚴重。針對賭博，全世界政府都介入，希望把社會成本壓到最低，讓公益效用發(fā)揮到最大。兩個機制弄好，才會良性循環(huán)。

　　王菲：目前世界博彩的幾種形式中，彩票是世界各國普遍認可的。全球彩票的銷售范圍非常廣泛，目前歐洲占優(yōu)勢，亞洲和中東地區(qū)排名第二。在所有彩票類型中，樂透型彩票和即開型彩票是內(nèi)地的主要類型，假如把福彩和體彩放在一起，中國財政部現(xiàn)在正發(fā)行全球規(guī)模最大的彩票。

　　內(nèi)地彩票發(fā)行二十幾年，一直到2009年才有《彩票管理條例》，之后才有《彩票管理條例實施細則》，2012年才有《彩票公益金使用管理辦法》。2009年后，中國內(nèi)地彩票發(fā)行非常迅猛，遠超GDP增速。

　　曾忠祿（澳門理工學院博彩研究中心教授）：2012年，全球博彩收入達到4560億美元，包括彩票、賽馬、日本的彈珠機等，沒包括互聯(lián)網(wǎng)賭博。2008-2012年，年均增長5.8%，2010-2012年增長到8%。

　　全球博彩產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成分幾大塊：彩票31%、賭場26%、體育博彩15%、其他28%。如把印第安人的劃入，賭場收入占32%，其次才是彩票、體育博彩和其他。

　　從全球博彩收入的地區(qū)分布來看，2012年比重最大的是亞太地區(qū)，占49%，其次是美洲29%，歐洲21%，中東和非洲占1%。這49%里，中國內(nèi)地的彩票和澳門賭場大概占52%，澳門的博彩收入又比內(nèi)地的彩票收入略高。

　　2013年，澳門的博彩收入達到451億美元，美國只占390億美元，排第三的是印第安賭場收入，占28億美元。美國的拉斯維加斯僅占65億美元，澳門目前的收入是拉斯維加斯的7倍，是澳大利亞的12倍。

　　澳門有6家博彩公司，2013年的收入情況是：澳博112億美元、銀河82億、金沙79億，其他更少些。

　　到2018年，澳門的賭桌數(shù)量大概會增加80%，博彩收入可能翻一番。全球的博彩收入將從2012年的4560億美元增加到2018年的6923億美元。

　　馮家超（澳門大學博彩研究所所長）：關于博彩潛在市場，有個可以計算的方法，大概是國民收入1%-2%。

　　政府與市場：彩票監(jiān)管及發(fā)行

　　蘇國京（亞洲責任博彩聯(lián)盟主席）：目前中國彩票的發(fā)行、管理、銷售模式為1+2+N。最高的監(jiān)管機構(gòu)是財政部。民政部和國家體育總局是中國彩票的管理機構(gòu)，中國福彩中心和中國體彩中心是彩票的發(fā)行機構(gòu)，所有省一級的彩票中心都是彩票的銷售單位。

　　王菲：中國的彩票監(jiān)管發(fā)行還存在諸多問題。民政部和國家體育總局在各自的職能范圍內(nèi)負責發(fā)行、銷售和監(jiān)督，同時又有市場經(jīng)營權，如果彩票發(fā)行銷售和購買等領域出現(xiàn)違法行為，上述部門又有處罰權。

　　問題一，仍依賴行政政策，而不是法律。這形成了中國彩票業(yè)非常特殊的局面，很難突破。2009年的《彩票管理條例》原則性的內(nèi)容比較明確，但落 實時執(zhí)行力較差。怎么辦？我建議全國人大盡快出臺《彩票法》，如此大規(guī)模的資金和復雜的利益關系，不用更高位階的法律規(guī)范，很危險。打擊相關犯罪的法律應 跟上。

　　問題二，彩票發(fā)行管理中，市場化程度較差。目前是兩大寡頭的市場，各有銷售網(wǎng)絡，主要靠行政力量。彩票歸根到底是一種商品，應靠市場調(diào)節(jié)。現(xiàn)狀難變，主要和部門利益相關，如彩票發(fā)行費和公益金分配等。怎么打破這些部門利益？

　　問題三，彩票發(fā)行成本高，發(fā)行費閑置與濫用并存。2013年的發(fā)行額3093億，發(fā)行費達到474億，銷售機構(gòu)的管理費用達到200多億。數(shù)字非常驚人！如果是單純商業(yè)運作，數(shù)字應該有大幅縮減。

　　劉代洋：臺灣沒機構(gòu)專門負責福彩或體彩，福彩是“財政部”第四組有一兩個人在兼辦。很多工作是找學者做，民間的社會福利機構(gòu)申請的計劃，我們審查。這種運作不健全。

　　學者一般認為，一個行業(yè)充分競爭，對社會產(chǎn)生的效益最大，可我們很小心。好多年前，我們就研究到底臺灣的彩票要不要開放競爭，研究結(jié)果是不能，市場太小，沒有規(guī)模經(jīng)濟。我還曾建議把臺灣的公益彩券和福利彩票結(jié)合，可負責的兩個部門不溝通。

　　楊團：彩票發(fā)行的問題有兩個。一、規(guī)模問題，是不是規(guī)模越大越好？老百姓想買多少彩票都努力滿足，就像澳門現(xiàn)在這樣？二、成本問題。內(nèi)地的發(fā)行成本是15%。但香港賽馬會的成本算下來只有1%-3%。成本降低，一可給彩民更多獎金，二可多積累彩票公益金。

　　陳海平：（北京師范大學中國彩票研究中心的研究員）其他問題包括，銷售主體只有銷量目標，幾乎無需承擔任何社會責任；18歲以下不許購買的限制 形同虛設；投注站遠離學校一定距離的規(guī)定沒全部落實；彩票公益金用途缺乏明文規(guī)定；公益金使用缺乏外部審計，公開透明不夠；公益金收入沒有“問題彩民”救 助專項……

　　劉代洋：英國要求彩票發(fā)行機構(gòu)必須遵循一個大原則，不能刺激民眾購買欲望。另外是盈余的利用。老百姓買彩票，因為他認為沒中獎也是做了公益。公益效果凸顯，彩票發(fā)行才良性循環(huán)。

　　檢討公益金的分配與使用

　　王菲：內(nèi)地彩票公益金的使用和政策也要檢討。博彩業(yè)公益金的籌集，賭場肯定靠稅收，對彩票公益金，每個國家方法不一，法國是統(tǒng)一預算，中國內(nèi)地是混合式，一部分是專項公益金，一部分列支在財政里。

　　目前，法規(guī)和規(guī)章對彩票公益金的提取和分配比例做了些規(guī)定。2005年后，返獎比例不低于50%，公益金比例不低于35%，發(fā)行費比例不超過15%。中央部門的比例里，60%補充進了社保基金，專項公益金的比重是30%，分給民政部和體育部門5%。

　　問題是，目前彩票公益金的提取比例是否嚴格依法？我的調(diào)查結(jié)果是，一部分福彩提取了公益金的35%，但現(xiàn)在足彩和一些即開型的彩票其實才提取28%。

　　若博彩失去公益性，淪為政府或其他組織的牟利工具，就失去了合法存在的理由。

　　蘇國京：每種類型的彩票公益金提取比例不一樣，樂透型彩票公益金35%，即開型只有20%，視頻型20%，競猜型只有18%。彩票公益金的法理 依據(jù)是財政部的規(guī)定：上繳中央財政的彩票公益金用于社會福利事業(yè)、體育事業(yè)、補充全國社會保障基金和國務院批準的其他專項公益事業(yè)。

　　宋宗合（民政部《社會福利》編輯部總編助理）：福彩最初的宗旨是用于扶老、助殘、救孤、濟困、賑災，現(xiàn)在把賑災去掉了；體彩主要用于體育事業(yè)，后來也拓展到社會福利和慈善領域。

　　1987-2013年福彩銷售總量9642億元，籌集公益金3017億元。體彩的銷量達到6927億元，公益金提取2001億元。福彩公益金主要用于養(yǎng)老事業(yè)、殘疾人事業(yè)、困難群體救助。

　　公益金發(fā)行中，中央和地方的留存比例，目前是1∶1。省級留成比例較大，縣級比較少。當然還存在轉(zhuǎn)移支付，比例大概在40%左右。民政部和體育總局的本級留存里，用于公益慈善的，民政部大概在9%，體育總局4%。

　　《關于社會福利基金使用管理暫行辦法》中約定了一個數(shù)字，全年資助總量控制在本級留成10%以內(nèi)，非常保守的數(shù)據(jù)。2013年，民政部相關部門 草擬了《關于推動福彩公益金購買服務工作的思路和安排》，提出了參考數(shù)據(jù)，全面資助總量不低于10%。這個辦法出來后，希望改變目前政府購買社會組織服務 的現(xiàn)狀。

　　慈善能從彩票拿到的錢包括：彩民的捐贈、彩票中獎的棄獎、彩票發(fā)行機構(gòu)履行社會責任做的公益項目。問題包括職責分工不清，分配苦樂不均，公益金使用沒有細化，很多暗角。

　　王菲：體彩占彩票發(fā)行份額比重與日俱增。全民健身是最好的社會公益。中央這部分公益金八成用作體育公益，地方現(xiàn)在基本上能做到六成。主要用作全 民健身活動，彌補大型體育賽事活動的經(jīng)費不足、修建設施和體育扶貧工程的專項支出。北京街頭那些健身設施，是用體彩公益金做的。有的地方體育公益金使用出 現(xiàn)了嚴重挪用的現(xiàn)象，如山東省，還有西部地區(qū)群眾體育投入比較弱。

　　建議從五個方面對博彩提出具體制度改造。一、必須以法律規(guī)范彩票，彩票立法是彩票業(yè)成熟的必然標志。二、重新組織改造彩票機構(gòu)。按彩票種類確定 不同的銷售公司，引入市場機制。三、強化彩票的監(jiān)管，要成立專門的監(jiān)管委員會。四、給民間慈善提供彩票公益金使用渠道。五、建立問題彩民救助機制。

　　王行最（中國扶貧基金會專職副會長）：福彩和體彩剩下的錢很多，財政部要找花錢的渠道，但從事社會福利、慈善公益的機構(gòu)又得不到錢。

　　2011和2012年，財政部和民政部兩家聯(lián)合，一年拿出2億做了些招標嘗試，對這么大的市場是杯水車薪。公益機構(gòu)八仙過海各顯其能，找到關系可能撥一點。第一種方式規(guī)模比較小，第二種屬不正常現(xiàn)象。

　　婁勝華（澳門社會治理研究學會理事長）：行最想讓扶貧從體彩或博彩里分一杯羹？既然體育都可以發(fā)彩票，扶貧為什么不能直接發(fā)彩票？

　　王行最：1990年代的時候國務院扶貧辦就提過，但沒批，現(xiàn)在扶貧辦又在提，能不能批不知道。

　　陳海平：要發(fā)彩票必須經(jīng)過國務院的批準，最近十幾年來，人大代表、政協(xié)委員都提了發(fā)行環(huán)保彩票、西部彩票，但都沒批。有既得利益的問題，福彩、體彩已經(jīng)把江山打下來了，不愿新的進來。批也很難，要到總理級別。

　　宋宗合：在中央彩票公益金的分配中，國家體育總局和民政部各自占了5%的份額，這樣的分配比例并無參照依據(jù)。2013年民政部本級只有10億左右，還要轉(zhuǎn)移地方支付，可用于政府購買社會組織的資金量很少。

　　臺灣經(jīng)驗：朝野合作使用公益金

　　陸宛蘋（臺灣海棠教育基金會執(zhí)行長）：臺灣是1999年開始公益彩券。最重要的法條依據(jù)是《公益彩券發(fā)行條例》，開宗明義要促進社會公益。臺灣的彩票發(fā)行是政府用招投標方式做的，不是政府直接發(fā)行。

　　臺灣的公益彩券回饋金多數(shù)是用在政府范圍內(nèi)。有幾個重點，其中之一是政府國民年金、全民健康保險準備金和社會福利支出。

　　公益彩券盈余，指售出彩券券面總金額扣除應發(fā)獎金總額(最高75%)，及發(fā)行彩券銷管費用或為發(fā)行彩券而舉辦之活動費用(最高15%)后之余 額。盈余總額至少為售出彩券券面總金額10%，實際約為26%。為監(jiān)理盈余分配及運用事宜，“財政部”設置“公益彩券監(jiān)理委員會”，由政府、相關學者專家 及社會福利團體代表組成；其中政府代表不得超過1/2。

　　另外就是資訊要公開，運用要考核，像補助給地方后，如臺北市，有三方要考核它，第一是市議會，第二是單位自己，還有民間組織的社會福利委員會。 好幾層監(jiān)管，定期公開資訊。地方政府分配公彩盈余時，會召開一些說明會，邀請民間組織去討論哪些是法定要做的，哪些是創(chuàng)新，邀請民間組織來做。

　　2013年，臺灣盈余總數(shù)大概是360億新臺幣，幾乎一半用在國民年金和國民健康保險，一半到地方政府。地方政府會再分配，有幾個法定義務：社會救濟、兒少老殘的服務、推動地方的志愿服務、推動社會工作的專業(yè)制度發(fā)展，很多都是在補充政府的資源。

　　最近我們討論，如果推動社區(qū)發(fā)展，可不可以用這個錢？有委員認為，社區(qū)發(fā)展不在社會福利里頭，有些認為社會福利最基層的服務地點就在社區(qū)。我們一直在討論社會福利的定義。

　　幾個案例，比如導盲犬是公彩給錢，還有給街頭游民的沐浴車。都是比較新的通過公彩去實踐的活動。還有食物銀行、社會福利市集。我們也做一些微電影來宣傳，讓大家知道公彩真的是在做公益。

　　顧曉今（中國青少年發(fā)展基金會副理事長）：臺灣的政府用什么方法和民間組織的服務相結(jié)合？

　　陸宛蘋：有個詞在中國大陸比較多用，叫“政府采購”，臺灣不叫采購，可是政府要跟民間合作。政府會做很多說明會，定一些申請辦法，大家來提案子。比如，提九百多個，可能只核準七百多，但不是政府自己做。臺灣是小政府，不能增加公務人員。

　　澳門博彩業(yè)如何做公益

　　顧良智（澳門博彩股份有限公司）：慈善很大比例是捐贈，金額很重要，但主要是慈善效果。還有一種方式是志愿工。

　　博企在管理上應鼓勵員工參與社會慈善，也可以通過非牟利機構(gòu)進行，比如負責任博彩(逸安社)、教育(澳博成立的中西創(chuàng)新學院，提供獎學金、文娛活動、員工福利)、醫(yī)療等、研究機構(gòu)(澳門博彩研究學會)。

　　慈善也包括對社會負責的行為，企業(yè)社會責任也通過這個方法去改善。作為一個最大的行業(yè)，有幾萬員工及其家庭依賴博彩業(yè)，所以行業(yè)也要持續(xù)發(fā)展。

　　澳博作為最有代表性的澳門本土博企，毛收入35%交博彩稅，1.6%提供給基金會，1.4%給城市建設。由于歷史原因，還要負責挖掘航道，其他博彩企業(yè)沒有。

　　馮家超：在博彩行業(yè)里，人類社會有三種大的價值觀：一是禁止論，認為博彩行為本身是邪惡的，政府禁止才是最好的選擇。第二是自由論，博彩是人的 自由行為，理性人做選擇，自然會對自己負責。三是限制論，尊重博彩，但博彩會產(chǎn)生問題，所以要限制，比如，21歲以下的人不允許進入賭場等。

　　澳門的情況與兩岸三地不一樣，是私人機構(gòu)營運博彩。澳門是相對自由地營運，但營運商的收入及盈利方向主要靠政策決定，不是靠政府自我約束。

　　澳門博彩營運商的投入，牽涉到公共政策層面越多，可能未來產(chǎn)生的問題會越大。要重新思考，在澳門模式下，怎么樣處理公共政策、慈善與博彩之間的關系？

　　2007年，特區(qū)政府關注負責任博彩，我們就做了比較研究。主張禁止論的人覺得，負責任博彩是誤導，得禁止。主張自由論的人覺得，參與者是理性的，政府管太多了。負責任博彩完全是主張限制論的公共政策的一個取向。

　　何厚鏵特首在2009年施政報告中首次提到“負責任賭博”。2010年崔世安行政長官在施政報告中說：將進入賭場娛樂場的工作者年齡提升到21歲，但對未滿21歲而已在賭場工作人士給予三年過渡期。推動負責任博彩。

　　陳海平：中國內(nèi)地彩票“轉(zhuǎn)型升級”的方向就是負責任彩票。現(xiàn)在公益金基本沒用到問題彩民身上來。從西安寶馬案開始，應更多關注問題彩民，這兩年彩票本身出問題的比較少。

　　王菲：未來在人大制定彩票法一定要把“責任博彩”、“公益博彩”作為立法的宗旨，這是最重要的，要整體貫徹到發(fā)行、管理和實施。

　　慈善與博彩良性互動的制度安排

　　鄧國勝（清華大學教授）：博彩有合法性是因為公益。要良性互動，我認為在制度層面需要一個體制、五種機制的設計。

　　體制方面的設計。兩岸四地的模式差別很大，香港主要是通過馬會這個非牟利機構(gòu)的制度安排，澳門主要是通過牟利性機構(gòu)的制度安排，臺灣跟大陸相對靠近，都是通過發(fā)行彩票。

　　大陸現(xiàn)在的體制是1+2+N。理想制度設計模式是讓博彩跟慈善真的形成良性互動。要把結(jié)構(gòu)改成委員會統(tǒng)籌的模式，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的 組織結(jié)構(gòu)。決策可由一個委員會來統(tǒng)籌，只決策，做頂層設計，決定博彩規(guī)模多大，邊際效益才最高。執(zhí)行方面，有獨立的發(fā)行機構(gòu)，獨立的監(jiān)管機構(gòu)。

　　還要在五個機制方面有所調(diào)整。

　　一是通過法律，強制博彩收益的一定比例用于公益慈善，控制發(fā)行費用。經(jīng)費分配要有一定比例用于教育及問題彩民的預防救助。

　　二是發(fā)行、分配、使用的不同階段要引入市場競爭機制，提高效率。

　　三是要建立透明問責的機制。發(fā)行彩票的目的是為了公益，解決社會問題，但現(xiàn)在博彩收益主要是彌補政府財政的不足。用這些錢的效果到底怎樣？要建立資金使用效率問責機制。

　　四是建立激勵責任博彩的機制。誰真有動力去做責任博彩？澳門是受益方，也沒有太大動力去做，一定要建立激勵機制，讓大家愿意做。

　　五是建立公眾參與機制。通過公眾參與博彩的設計、實施、監(jiān)督，才能真正達到博彩和慈善良性互動。

　　楊團：博彩業(yè)領域里的政府和社會的關系，四地不一樣。

　　香港從英國殖民地過來，很重要的一個特點是政府站在監(jiān)督的立場，壟斷性的馬會是社會企業(yè)，以嚴明的管理來保障社會政策的實現(xiàn)，利用它做公益。馬會自己在分配方面定規(guī)則、作決策，也監(jiān)管。

　　澳門的規(guī)則，政府定一部分，還有很大的部分由澳門博企自定。有的博企似乎還不錯，但也有沒定好的。澳門博彩政府有監(jiān)管，但不是壟斷性的。

　　在臺灣，政府對發(fā)行和使用做全面管理，不過，全都不是政府一家壟斷，發(fā)行要招投標，如何使用也很公開，NGO直接參與決定。

　　在大陸，無論發(fā)行還是分配，全部由政府一家壟斷，發(fā)行也是政府辦的事業(yè)單位一條線下來，政府定規(guī)則，做運作，再加管控，一整套體系。

　　關鍵問題是，誰來定規(guī)則，誰來做執(zhí)行，誰來管監(jiān)督？這三種權力要不要分開，要不要制衡？要不要社會參與制衡？從現(xiàn)狀看，起碼大陸在監(jiān)督上的問題很不小，彩票公益金的信息透明度低，沒有社會的代表例如NGO參與監(jiān)督。

　　楊鐘仁（英特爾<；中國>；首席責任官）：博彩公益事業(yè)中，教育是很重要的一部分，希望工程2.0版可以教下一代慈善理念。

　　楊團：公民慈善教育跟彩票公益怎么才能接起來？只有彩票公益金使用分配得當、透明公開，讓公民看到和自己的利益有密切聯(lián)系，相關的公民教育才能 進行下去。如果不改革現(xiàn)行體制和機制，公民的彩票公益教育沒法做，讓公民樹立買彩票為公益的理念是不可能的。當前內(nèi)地在彩票公益金的體制上面臨重大改革， 希望五年內(nèi)會有比較大的變化。博彩這個行業(yè)，如果監(jiān)督做不好，所有的期望都是空的。民間組織哪怕慢一步參與公益金的使用和分配也可理解，但必須先從公開透 明和監(jiān)督做起。期望改革能從這里開始。