編者按

　　政府與市場的關系問題，是人類社會長期探索的 “理論界的哥德巴赫猜想”。從今年4月1日起，本版連續(xù)推出“關注政府與市場”系列報道，分別聚焦招商引資亂象、政府亂作為，刊發(fā)讀者來信、記者調查、學者觀點。下一步我們還將聚焦政府不作為、新型市場亂象等，歡迎大家參與討論。

　　4月29日，國家行政學院教授、博士生導師許正中接受本報專訪，并應邀作客人民網(wǎng)，圍繞如何整治政府“亂作為”、如何讓政府更好發(fā)揮作用等問題，暢談他的觀察與思考，進行客觀理性的深度解析。這次訪談的更多精彩內容，敬請留意人民網(wǎng)同步推出的電視嘉賓訪談節(jié)目《專家解析政府“亂作為”》。

　　提高政府效能

　　要把好事辦好

　　記者：黨的十八屆三中全會《決定》強調，必須切實轉變政府職能，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府，減少行政審批，解放社會活力和激發(fā)社會創(chuàng)造力。那么，法治政府和服務型政府的內涵是什么？

　　許正中：關于法治政府，有三個很重要的標志。首先，政府的行為必須有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。把權力關進制度的籠子里、規(guī)范在法律的框架內，權非法授即為違法。其次，在如何行政過程中，法治政府要求盡量減少公務員在行政執(zhí)法過程中的自主裁量權。也就是說，公務員授權有限，但行權充分，要嚴格規(guī)定公務員的權限范圍，既不能越權違規(guī)，也不能不到位、不作為。第三，法治政府依照的法律是動態(tài)的。要根據(jù)人們的需求和預設的公平程序，特別是根據(jù)社會條件的變化對法律進行修改。

　　在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能就是提供公共服務。即使強調政府在市場經(jīng)濟中必須發(fā)揮重要作用，但在如何提供公共服務的問題上，是通過市場手段還是政府直接提供也需要具體分析。現(xiàn)代社會中，政府提供的公共服務是一種社會普遍服務。所謂社會普遍服務，就是政府提供的公共服務要均等化、全覆蓋、可獲得、可持續(xù)、具有公正性。

　　《決定》中提到兩個很重要的詞，一個是政府公信力，另一個是政府執(zhí)行力。其實，政府最大的無形資產就是公信力。政府若失去公信力，必然要導致“塔西佗陷阱”。塔西佗是古羅馬的一個哲學家，他發(fā)現(xiàn)，假如政府失信于民、沒有維護好它的公信力，無論你說得是對還是錯，干的是正確的還是錯誤的，他都不信任你，這樣就會產生社會危機，這一點需要引起我們高度重視。

　　提升政府執(zhí)行力的實質就是提高政府效能。效能政府絕不僅僅強調在執(zhí)行中央政策的時候要多快、多努力，更強調執(zhí)行政策時如何做到更精準，取得更好的效果，這就是我們常說的“把好事辦好”。

　　那么，如何構建善治高效政府？我認為，當務之急要開出一本“居民手冊”，將居民應該得到的公共服務、公共服務標準以及如何得到這些公共服務，悉數(shù)印在手冊中，事先告訴每個居民和其他在華生活的人。如果你沒有得到相應的服務，就可以找政府進行申訴，政府就應當根據(jù)標準提供給居民。這樣可有效避免“塔西佗陷阱”。

　　不該政府做的

　　不能越俎代庖

　　記者：如果用法治政府與服務型政府的標準來衡量，我國一些地方政府在處理與市場的關系問題時，“亂作為”主要有哪些表現(xiàn)形式？

　　許正中：根據(jù)我的觀察，政府亂作為主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　　一是政府的創(chuàng)利沖動，與民爭利。在改革開放初期，政府的創(chuàng)利沖動某種意義上還具有正面作用，能夠激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情。經(jīng)過30多年的發(fā)展，人民群眾中已經(jīng)培養(yǎng)出大量的市場主體，但政府創(chuàng)利的慣性停不下來。一些地方政府越來越像一個公司，經(jīng)常與企業(yè)爭利，也就是學界常說的“政府公司主義”。如果市長還是越來越像總經(jīng)理，書記越來越像董事長，不去維護公正，反而與民爭利，自己把好掙的錢掙了，就是典型的政府亂作為。

　　二是政府任意設租，本來是該市場做的，政府越俎代庖。具體表現(xiàn)為政府大量審批項目，該審批不該審批的，都要經(jīng)過審批。市場瞬息萬變，市場主體要取得成功，其變化的速度一定要超過對手。但一些不適當、不科學的審批制度，給企業(yè)競爭戴上了“枷鎖”。凡事等著經(jīng)過政府審批再行動，黃金的決策機遇就變成了明日黃花。在以“云物大智”（云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和智慧工程）為支撐的新的信息時代，錯失創(chuàng)利機會就是最大的損失。

　　三是該政府做的卻沒做好，造成所謂 “公地的悲劇”。現(xiàn)代政府的主要職責，是保障公共安全、公共教育、人的健康、人的安全，制訂統(tǒng)一的福利標準，提高全體人民群眾的素質等。但在這些方面，一些地方政府沒有很好地履行職責，有些實際上不是人們想要的，政府卻偏要給你提供。比如，有個地方縣政府兩次發(fā)文攤派香煙銷售任務，還有個地方縣委和縣政府出文件給犯罪嫌疑人提供“擔保”。

　　政府行為失當

　　容易積累風險

　　記者：按照通常的理解，政府亂作為就是政府做了本不該做的事。如果這類情況蔓延，對經(jīng)濟社會發(fā)展會帶來怎樣的危害？

　　許正中：政府亂作為的危害，歸納起來大概有五個方面：

　　第一，政府與民爭利，擾亂市場秩序。政府設租尋租，不該政府審批的，卻設置了很多審批事項，束縛市場的手腳。不該補貼的事、不該補貼的人、不該補貼的時候，卻無原則地給予補貼，打破原有的利益均衡預期，擾亂社會利益機制，會帶來經(jīng)濟效益的損耗。

　　第二，政府代替市場進行資源配置，壓制市場活力。政府的主要職責應該是激勵其他市場主體去創(chuàng)業(yè)。如果越俎代庖，扭曲資源配置，本來應該是企業(yè)做的，政府卻要去創(chuàng)利，人們就會圍繞利益再分配“打轉轉”，使得社會失去創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)富的動力。

　　第三，容易導致政府失去公信力。現(xiàn)代社會，政府信用不僅是一種重要的經(jīng)濟資源，更是一種維護社會正常運行的社會資源。政府的信用體系是社會信用體系的主核，政府失信將導致社會的混亂。

　　第四，政府行為失當會積累風險，而不是化解風險。現(xiàn)代政府應該是責任集中、風險分散，而不能是風險集中、責任分散。政府要給國民一個長期的良性預期，不能形成逆向的道德選擇。現(xiàn)在，有的地方政府運行中不是有效地化解風險，而是不斷地積累風險，容易導致社會矛盾集中爆發(fā)。在一些地方，連上訪都變成了一個“黑色產業(yè)鏈”，對于一些纏訪、鬧訪行為，政府為了息事寧人，本來不該鼓勵的卻鼓勵了，結果形成“不鬧不給，小鬧小給，大鬧大給，胡鬧亂給”的怪現(xiàn)象，這也是政府亂作為的不良后果。

　　第五，把政府常規(guī)性的、制度性的工作，變成經(jīng)常性、個體性的工作，一事一議、一人一策，必然導致混淆視聽、擾亂人心。市場是天然的公平派、天然的競爭派、天然的創(chuàng)新派，假如把這三個天然機制給破壞了，把最靈敏的市場機制扭曲了，大家都盯著再分配領域，只顧著分利、分紅，到頭來只會形成惡性循環(huán)。

　　轉變職能任重道遠

　　治理結構亟待完善

　　記者：政府亂作為的表現(xiàn)形式多樣，危害很大，那么，您認為導致這些問題出現(xiàn)和長期存在的深層原因是什么？

　　許正中：改革開放30多年來，我們的政府經(jīng)歷了重要轉型。一是從過去的管治型政府向現(xiàn)在的服務型政府轉型，要滿足社會共同需要。所謂社會共同需要，既是官員的需要，更是老百姓的需要；既是城市人的需要，也是農村人的需要；既是城市老居民的需要，也是城市新居民的需要。二是從保姆式、全方位關懷的無限政府向裁判式、著力于公共領域治理的有限政府轉型。三是從官僚拍板決策的人治政府向公民參與治理的法治政府轉型。可以說，一些地方政府存在亂作為，首先是政府轉型不徹底造成的。

　　其次，政府亂作為也與我國社會治理結構不科學、不合理有關。現(xiàn)在，我們的社會結構呈“強政府、弱個人、幾乎無社會組織”的狀態(tài)。在先發(fā)市場經(jīng)濟國家，社會組織數(shù)量和企業(yè)的數(shù)量幾乎相當。我國規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)有2100多萬個，但在有關部門登記的社會組織的數(shù)量僅52萬個。相比之下，我們的社會組織數(shù)量少了很多。有些社會組織是從原來的政府部門轉變過來的，他們習慣于當“二政府”，服務意識淡漠。

　　另外，我國長期以來的宗法制度、血緣關系形成的熟人社會，嚴重束縛了中國人的創(chuàng)新能力和中國社會的創(chuàng)新活力。引用費孝通先生的一句話說，我國長期處于靜態(tài)社會，地緣關系血緣化，導致我們辦任何事都要找熟人，形成“人熟好辦事、無熟人辦不成事”的狀態(tài)。以上三個因素，是導致政府亂作為的深層原因。

　　政府行為規(guī)范化

　　制度建設是關鍵

　　記者：您對政府亂作為的原因分析很透徹。那么，通過什么辦法才能夠有效地遏制政府亂作為？怎樣才能讓政府這只“看得見的手”更好作為，進而實現(xiàn)政府行為的規(guī)范化？

　　許正中：制止政府亂作為，讓政府這只“看得見的手”更好作為，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是全面深化改革進程中很難解決又必須解決好的一個大問題。

　　現(xiàn)代政府的第一要務就是要加強制度建設。用制度管人，用制度管事，用制度去約束人的行為。制度需要頂層設計，制度框架要清晰，制度結果要明確。

　　第二，政府運行要公開。政府既然是納稅人的訴求共同體，你應該干啥、你想干啥，都應該讓納稅人知道，要做好信息披露。

　　第三，要維護公平公正。在制度運行的過程中，要有公眾的參與，否則政府就會出力不討好。比如，北京西直門立交橋頻頻受到公眾質疑和詬病，成了北京交通的“動脈血栓”。其實，北京市的道路在全世界都算是寬的了，但是為什么天天堵車？就是由幾個像西直門橋這樣的交通“血栓”造成的。橋的設計弊端大家能看得著，但是制度的“動脈血栓”是看不著的，慢慢地就把老百姓隔絕了、疏遠了，人為地制造體制性矛盾和混亂局面。所以，透明政府、法治政府、規(guī)則政府、規(guī)劃政府、參與型政府，這幾個方面，從制度設計到公正運行，都需要我們高度重視。

　　此外，政府運行中的專業(yè)化制衡也非常重要。所謂專業(yè)化制衡，就是決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間，既要有合理分工，又相互制衡，防止權力向一個人集中、向一個部門集中，讓權力在陽光下運行。無論是先發(fā)國家還是傳統(tǒng)國家，無論是法治的市場經(jīng)濟國家還是計劃經(jīng)濟國家，腐敗只是程度的問題。權力到哪兒，腐敗肯定到哪兒，腐敗是永遠消滅不了的，但是它能夠被遏制。

　　人類歷史的進步過程，就是讓政府這只“看得見的手”更好作為、讓政府“黑箱”透明起來的過程。我們要從制度方面入手，要讓腐敗帶來的“負收益”，足以警示各級公務員不能腐、不敢腐、不想腐。