2014年2月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱城居保），建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致。基金籌集采取個(gè)人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。對(duì)這一改革，我們不要產(chǎn)生誤解，所謂全國(guó)統(tǒng)一是指“部分統(tǒng)一”（城鄉(xiāng)）而非“完全統(tǒng)一”。

　　我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大致可以分為四軌，即公務(wù)員、事業(yè)單位退休人員無(wú)需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老金由財(cái)政保障；1990年代后期開始實(shí)施的企業(yè)職工養(yǎng)老金必須個(gè)人繳納8%、企業(yè)繳納20%，交夠15年之后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金；2009年開始實(shí)施的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和2011年開始實(shí)施的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要求每年繳納不同檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，60歲以后領(lǐng)取養(yǎng)老金。最受人關(guān)注和詬病的是養(yǎng)老金“雙軌制”問題，就是公務(wù)員、事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老由財(cái)政保障，企業(yè)職工養(yǎng)老金則需要建立個(gè)人賬戶、自我積累8%的養(yǎng)老金，而且兩者在養(yǎng)老金待遇上存在著顯著的差別。

　　建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所獲得的”改革紅利”有助于降低管理服務(wù)的成本，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看則有助于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、有助于促進(jìn)人口的城鎮(zhèn)化和市民化以及人口向上的社會(huì)流動(dòng)、方便群眾異地領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金（設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障卡的功能），人口流動(dòng)包括了人口的地理流動(dòng)和社會(huì)流動(dòng)，有“去農(nóng)民化”的社會(huì)進(jìn)化意義——過去是農(nóng)民，今天未必是；今天是農(nóng)民，今后未必是。好的制度要具有對(duì)未來(lái)變化的包容性，全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有這樣的特點(diǎn)。

　　兩個(gè)制度具有強(qiáng)同質(zhì)性和高相似度，整合比較容易。這兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上非常相像，都有個(gè)人賬戶，個(gè)人要向賬戶里繳費(fèi);繳費(fèi)公式也類似，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。針對(duì)城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，全國(guó)估計(jì)僅幾千萬(wàn)人，參保人數(shù)很少。

　　在操作層面上，中國(guó)已有15個(gè)省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，預(yù)期可在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一。但在破除相對(duì)剝奪感、增進(jìn)相對(duì)公平感方面，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌統(tǒng)一卻非易事。更進(jìn)一步地，我們不僅要關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋性——要讓不同群體都進(jìn)入制度性保障，而且要強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障性——要讓低收入群體不是光在名義上進(jìn)入養(yǎng)老保障制度的框架中，而且要享受到有效的保障，“名義保障”與“實(shí)效保障”的反差值得政府的高度關(guān)注。名義上，數(shù)以億計(jì)的廣大農(nóng)民和城市貧民享受到了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的福佑，但實(shí)際上區(qū)區(qū)幾十元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不僅僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上體面，而且對(duì)晚年生活來(lái)說(shuō)根本上就是杯水車薪、聊勝于無(wú)。目前階段，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以說(shuō)是“形式”大于“內(nèi)容”。中央政府和地方政府應(yīng)一以貫之“邊富邊老”和“老年共享”的理念，加強(qiáng)福利型養(yǎng)老的民生投入，同時(shí)城鄉(xiāng)居民繳納個(gè)人賬戶的行為應(yīng)該強(qiáng)制化，強(qiáng)化個(gè)人對(duì)規(guī)避養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有重要責(zé)任，如果繳納不起，則地方政府需要兜底，確保養(yǎng)老安全。國(guó)務(wù)院已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，地方政府要為重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)公益慈善等社會(huì)組織為參保人繳費(fèi)提供資助。

　　此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)一的改革方向值得肯定，畢竟開啟了城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度融合之路，就是要建立全國(guó)統(tǒng)籌并軌、個(gè)人儲(chǔ)蓄式積累、個(gè)人和國(guó)家共同負(fù)責(zé)的共享互濟(jì)式社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。會(huì)議指出，要推動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保障制度相銜接。毫無(wú)疑問，通過統(tǒng)一的社會(huì)保障卡實(shí)現(xiàn)全國(guó)一卡通這是一個(gè)惠及幾億中國(guó)人的“民生夢(mèng)”。大河有水小河滿，大河無(wú)水小河干。提高統(tǒng)籌層次可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，規(guī)避養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。然而，路漫漫其修遠(yuǎn)兮，從目前兩種制度的并軌到實(shí)現(xiàn)四種制度的統(tǒng)一還有很長(zhǎng)一段路要走，關(guān)鍵是我們還沒有找到異質(zhì)性很強(qiáng)的公務(wù)員財(cái)政養(yǎng)老制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互融合的改革路徑。

　　（作者系北京大學(xué)人口所教授）